发挥土地整理效能

       助推经济快速发展

——来自宣汉土地综合整理与利用的调查

关于土地整理的内涵各个地方提法不一，无固定标准，通常来讲，土地整理就是按照土地利用目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行有效调整和改造，实施综合整治，提高土地利用率和产出率，从而改善生产、生活条件和生态环境的过程。农村土地整理无非是指通过对水、田、林、路的综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率。

近日，中国社会经济调查研究中心西南中心与四川省政府原副秘书长刘忠彬等一行对宣汉县土主镇、双河镇及县城西区的双挂钩项目土地综合整治和利用情况进行了实地调研。

宣汉县位居川东北边缘大巴山南麓，幅员4271平方公里，全县人口130余万，耕地面积7.7万公顷，基本农田保护面积为6.44万公顷，目前该县已成功申报了以大成、双河、五宝等14个乡镇的土地整理复垦项目，目前已总投资1.5亿元，建设规模7300公顷，新增耕地1500余公顷。近年来，县委县政府高度重视土地综合整治工作，取得了较好成绩。

主 要 做 法

1、科学合理、行之有效地整合资源，充分发挥土地潜能

宣汉县委县政府始终坚持以土地整理为载体，整合各类土地惠农支农政策，在土地综合整治和利用中通过项目区的综合配合建设，将土地整理项目与水务、农业、交通等部门专项整治工作进行统筹整合，积极引导土地向规模经营集中，推进农村集体土地流程，优化农业产业结构，深入推广应用现代农业科技，提高农业产业化水平，把昔日的“冷、烂、涝、串、渍”五害田地整治成了“产业兴旺、设施配套、技术领先”的诸如现代食用菌等产业园区，促进了劳动力的有效转移，确保了项目区群众增产增收。

2、广纳社会资金，推进土地综合整治

国土、财政等部门在县委县府的统一部署下，积极坚持鼓励和引导各类经营主体投资土地综合整治，解决了财政资金的严重不足和建设与发展中的占补平衡指标问题，实现了耕地面积占补平衡。2008年开始采取招标方式引进社会资金开展土地整理，实施了全县第一个引资土地整理项目，投入社会资金2200万元，土地整理建设规模989公顷，新增耕地108公顷。近几年来连续吸纳社会资金，通过招商引资实施土地整理，充分利用了土地后备资源，实现了政府、投资者和项目区群众共赢。

3、实施双挂钩项目，解决了项目建设用地难题

县委县政府高度重视土地整理工作，把农村土地综合整治中的集体建设用地纳入城乡建设用地增减挂钩。2008年以来，全县实施的东乡镇与普光镇城乡建设增减挂钩试点项目，投入资金仅1370万元，获取周转指标近20公顷。在整理过程中，企业投资资金拆迁房屋，财政投入资金开展土地整理，实现了政府与企业双赢。

与此同时，县委县府督促国土、财政、住建、农业等部门加大集体土地使用权监管力度，落实村民“一户一宅”的标准，开展旧宅基地复垦。近几年来，县委县府紧紧围绕“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的目标任务，拓宽视野、创新思路、整体谋划、统筹推进，加快推进了全县土地综合整治开发利用的工作进程，有效破解了保障发展与保护土地的难题。

中国社会经济调查研究中心西南中心调研组就宣汉土地综合整治情况，与宣汉县委县政府领导及相关部门进行了专门座谈，调研组对宣汉土地整理工作所取得的成绩和做法表示了充分肯定，对今后的土地整理工作也提出了新的希望和良好建议，也对宣汉土地整理工作及全省其它各地在该项工作的实施中出现的一些具体问题提出了意见。

存 在 的 问 题

土地整理的最终目标是增加耕地数量，提高耕地质量，不断增加土地单位面积的产出率，保障粮食和其它主要农副产品的持续稳定供给，改善农民生活和农村社区基础设施条件，加快农业发展现代化步伐，但各地在土地综合整治过程中也存在不少急待解决的问题。

1、部份乡镇对待土地整理的积极性不高

土地开发整理工作是一项有利于提前实现农业现代化的基础工程，是提升新农村建设的重大工程，而很多乡镇领导干部缺乏这方面的认识，认为土地整理项目是招标项目，不需要农民投工投劳，干好干坏是项目建设单位的事情，与其无关，在协调解决项目中涉及的社会问题不积极配合和参与。

2、缺乏统一规划

土地开发整理涉及面广、工作量大，科学编制土地开发整理规划是做好一切工作的前提，而各地在土地整理过程中缺乏整体的统一规划，这样难以从大局、全面来计划和安排部署土地整理的各项工作。

3、挂羊头卖狗肉，忽悠老百姓

个别地方乡镇打着新农村建设的幌子，以土地综合整理为契机，大肆占用基本农田。例如成都市金堂县福兴镇违背农民意愿，占用基本农田近180亩，不通过政府和国土部门审批，按每亩2.8万元的补偿标准给农民，所建房屋再按每平方800元的价格出售给当地农民，余下的大量房屋按市场价格卖给外村如毗邻的中江县农民，并与当地农民强迫签订协议，协议中并给农民约定现建住房30年后在原址拆出并复耕。试问，新建住房30年后农民该迁往何处居住呢？原址已硬化又岂能复耕？借城乡统筹之幌子做出典型的掩耳盗铃之事。

4、实施土地整理工程技术力量薄弱

严格管理、严格要求、规范操作，实现土地开发整理从数量型向质量效益型转变，全力打造优良工程、精品工程、民心工程，实现土地整理项目的出发点和落脚点。而部份测量、设计和施工队伍以及管理队伍缺乏土地整理的工作办法和技术能力，给土地整理中心项目管理工作造成很大困难，工程质量难以保证。

5、新增耕地造假现象普遍

增加有效耕地面积是土地整理的主要目标，而实际操作中将重点放在了数量上，而忽视了土地的实际使用情况。为实现土地整理标准新划定的新增耕地率，政府很多时候把小田归并为大田，对耕地随意处理，胡乱扩大耕地数量，使得良田被破坏和浪费。同时，在土地整理过程中，对原有耕地的不规范占有，使得耕地质量在整体上成下降趋势，无法满足耕地质量的提升，与当前政府积极实施的土地保护政策相背离。

土地整理过程中出现的问题还很多，如农民权益保障上在各地也相继出现了不少问题和麻烦，为整理而整理却没有真正意义上的保护农民的切身利益，土地功能没有得到真正显现。

几 点 建 议

土地整理项目是国家投资用于新农村建设的惠民工程，直接关系到农民的切身利益。我们建议：

1、要认真落实各项制度

根据国土资源部《国家投资土地开发整理项目实施管理办法》，要严格按照项目法人责任进行工程招投标，在项目实施前一定要做好充分细致的准备工作。

2、要严格加强工程质量管理

工程质量是土地整理工作中的重中之重，必须严把质量关。

3、要编制好统一的土地整理规划

在编制规划时做到突出“两个重点”，实现“三个结合”，而重点整理大规模连片土地，重点整理群众多年关注的土地。坚持土地整理与建设社会主义新农村相结合，与发展高效农业建立农业高科技示范园相结合，与扶贫助困、农民致富相结合。对重点实施的土地整理项目要做好长期规划和安排，以更好地发挥土地整理效益。

4、要加强技术力量

加强技术力量应抓好三个环节，一是从土地整理前期工作入手，在测量单位、设计单位进入拟定项目区时，选派当地工程技术人员参与测量、设计，向测量单位、设计单位说明当地具体情况及技术要求；二是在项目招标时，设置相关条件，保证有实力、专业的企业参与竞标；三是建立完善的各项制度，严格管理，同时保证懂专业的技术人才参与管理。

5、要进一步加强后期管护工作

确保竣工项目长期、稳定、有效地发挥效益，巩固土地开发整理成果，项目所在地乡镇政府与所在地的村集体、村民小组或承包人要逐层签订承包合同，做到“准使用、准管理、准受益”，形成专业管护与群众管护相结合整体进，真正做到“整理一片、保护一片、显效一片”，土地整理成果由农民共享，有力促进农民增收，发送项目区生态环境。

加强土地综合整治工程的措施还有很多，还需要各地结合当地农民的习惯，严格执行土地整理管理办法，防止一些地方政府打着土地整理的旗号而实施与土地整理相违背的错误做法。坚持民主政治原则，协调好土地整理过程中的干群关系。

总之，建设社会主义新农村是我国当前和今后相当长一段时间的重大历史任务，是系统解决“三农”问题的战略措施。为更好地促进农村社会经济的和谐发展，我们可以借鉴宣汉县的土地综合整理经验和做法，在土地整理中要从立法层面，规划设计、科学论证、评估、资金投入等方面入手，合理地整治和利用土地，采取有效措施处理好当前面临的种种问题，为建设社会主义新农村而做出努力。