广元市利州区2021年度

特困人员及孤儿专项调研工作报告

为进一步贯彻落实城乡特困供养制度，充分转变政府职能，不断激发社会活力，创新服务模式，提高服务水平，切实保障特困供养人员及孤儿的基本生活水平。

    受广元市利州区民政局委托，由中国社会经济调查研究中心驻成都办事处党组成员、副主任蒋德明同志为牵头人，成立广元市利州区2021年度特困人员及孤儿专项调查工作组。工作组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以国家省市区关于购买服务有关政策为依据，以解决特困工作人员服务需求为目标，坚持公平公正，专业化，市场化运作的原则，以入户核查，问卷调查，实地调研，查阅资料，评估座谈，定期回访等方式对利州区辖区内特困人员以及孤儿（含事实无人抚养儿童）在医、食、住、行等方面的政策落实情况、政策知识知晓率、日程监护照料、关心关爱及工作人员和工作实绩的满意度评价等；辖区内是否存在特困供养人员以及孤儿救助的未及时纳入救助的，主动发现机制运行不彻底出现空挡盲区现象等情况；调查是否存在对特殊群体救助工作不言不实，态度蛮横，作风浮漂，优厚亲属等有失公平的现象做了全面的调研。

现将有关调研情况报告如下 :

一、基本情况及特点。

（一）利州区特困人员供养情况

1、农村分散供养人员情况

    利州区共有农村分散供养特困人员合计215人，分布在嘉陵街道21人、雪峰街道2人、大石镇13人、荣山镇46人、南河街道2人、宝轮镇38人、金洞乡21人、万源街道2人、龙潭乡17人、白朝乡18人，河西街道7人、三堆镇28人。

    具体情况分布如下图：

上述215人中，具备生活自理能力的为172人，部分丧失生活自理能力的为25人，完全丧失生活自理能力的为17人。

    其中,生活完全能够自理的占比为80%，部分丧失生活自理能力的占比12%，生活完全不能自理的占比8%。

    如下图所示：

2、城市分散供养人员情况

    利州区共有城市分散供养特困人员合计65人，分布在嘉陵街道34人，雪峰街道2人，南河街道5人，宝轮镇9人，东坝街道11人，河西街道1人、三堆镇3人。

    具体情况分布如下图：

上述65人中，具备生活自理能力的为46人，部分丧失生活自理能力的为7人，完全丧失生活自理能力的为12人。   

    其中,生活完全能够自理的占比为71%，部分丧失生活自理能力的占比11%，生活完全不能自理的占比18%。

    如下图所示：

3、农村和城市集中供养人员情况

    利州区共有农村和城市集中供养特困人员合计210人，分布在嘉陵街道12人、雪峰街道1人、大石镇7人、荣山镇15人、南河街道1人、宝轮镇12人、金洞乡8人、上西街道3人、东坝街道2人、龙潭乡3人、白朝乡6人，河西街道122人（含当日死亡1人）、三堆镇18人。

    具体情况分布如下图：

    上述210人分布在利州区中心敬老院11人、利州区社会福利院30人、龙潭敬老院3人、荣山敬老院17人、和广元市救助站122人，三堆敬老院27人。

    具体情况分布如下图：

    集中供养人员当中我们实地调研了利州区中心敬老院11人、利州区社会福利院30人、龙潭敬老院3人、荣山敬老院17人、三堆敬老院27人的供养情况，具备生活自理能力的为 69 人，部分丧失生活自理能力的为 14 人，完全丧失生活自理能力的为 4 人。

    对供养服务的满意度，对生活状况的满意度、对国家政策的满意度均达到100%的完全满意，具体表现如下图：

（二）利州区孤儿及事实无人抚养儿童供养情况

1、基本情况

利州区共有孤儿及事实无人抚养儿童合计56人，本次累计调查56人，其中河西街道的刘风瑶、荣山镇的张心怡、金洞乡的鲜国林均年满18周岁、宝轮镇的陈书彬，应退出供养对象。

东坝、河西、嘉陵，万源、南河、上西等七个街道合计孤儿及事实无人抚养儿童19人，其中孤儿5个（含刘凤瑶），事实无人抚养儿童14个。

各街道孤儿及事实无人抚养儿童分布情况如下图：

荣山、金洞、三堆、宝轮、白朝、大石、龙潭等七个乡镇合计孤儿和事实无人抚养儿童37人，其中其中孤儿10个（含张心怡、鲜国林），事实无人抚养儿童27个（含陈书彬）。

2、监护情况

    全区纳入供养的56个孤儿及事实无人抚养儿童当中，监护情况评价在“好”的占比为60%，监护情况评价在一般的占比为38%，主要原因是对监护对象的心理状况了解和干预太少，缺乏直接沟通。在走访当中。有一户监护情况较为恶劣，评价为“差”，占比为2%，主要原因是父母均是重病重残，无劳动能力，无经济来源，监护对象年仅17岁已经就业，开始承担家庭的重担和责任。

    具体情况分布如下图：

3、供养情况

    全区纳入供养的56个孤儿及事实无人抚养儿童当中，监护人及监护对象本人，对政策的满意度达到100%满意，对目前的生活状况也达到100%满意，医保也做到100%全额全员覆盖。

4、存在问题

    目前政策孤儿的救助标准较高，基本可以保障生活问题，但事实孤儿不属政>策划定的“孤儿”范畴，难以享受现行救济制度的福泽。在调查中，80%以上事实孤儿跟随年老体弱的祖父母辈生活，他们年龄已高，而且基本上都没有什么收入，因此对事实孤儿来说经济保障的问题尤为突出，仅靠救助和保障生活，并不能彻底改善他们的生活水平。就全区来讲，虽然进行了各种形式的救助，如落实低保、残疾人补助、大病医疗及慢性病医疗救助以及新农保等，妇联、团委、工会等部门也针对这些孩子进行了一些帮助，但救助金额有限，且在救助的贫困儿童中，有相当一部分只得到一次性救助，帮扶形式多停留在物质帮扶层面，不能从根本上解决他们的生理心理发展的实际困难，这些孩子缺乏安全感，经常处于担心和忧虑的状态中，这些都不能满足孩子健康成长的需要。

5、有关建议

A、实施专项救助

    事实孤儿的救助资金基本来源于政府低保、亲戚接济或公益组织的帮扶，导致“事实孤儿”处于一种“吃了上顿没下顿”的状态，她们不能进福利院，不能享受国家的孤儿救助，也不能被收养。建议完善事实孤儿专项救助的制度建设，设置保护事实孤儿的人性化的制度细节，对事实孤儿实施专项救助。

B、实施分级救助

    由于政府公益基金的财力物力限制，不可能对所有的事实孤儿都采取同样的救济和帮扶标准。所以在采取具体的救济措施之前，可以把事实孤儿分层次，分类型，分标准，分区域，然后按照这些划分标准进行具有针对性的救助举措，让有限的财力物力产生更好的救济作用

C、争取公益项目

    在政府帮扶的基础上，要以民间组织有效行动为补充，发挥志愿者作用，实现帮扶工作项目化运作，把直接的资金帮扶向有效的社工服务转换。通过社会团体申报公益关爱项目，获得资金支持。同时开展贫困事实孤儿温暖行动和阳光心理活动，加强励志引导、克服自卑心理，使他们早日走出困境。

（三）公众人士对政策的了解情况

    从2021年10月15日开始，工作组先后在利州区的金洞乡、南河街道、荣山镇、大石镇、宝轮镇、万源街道、东坝街道、上西街道、河西街道、嘉陵街道、雪峰街道、龙潭乡、白朝乡、三堆镇等十四个乡镇和街道,按照工作部署在相关地点发放了近2400份问卷，回收了2311份问卷，就社会救助政策知晓情况、获取社会救助政策信息的渠道、对社会救助政策的执行情况了解度、对身边的社会救助政策落实情况的了解和认知等指标进行了调查研究。

    1、社会救助政策的了解情况（占比）

    2、救助政策的获取渠道（数据）

二、存在问题及原因。

（一）关于特困人员集中供养率不高的问题。

1、心理因素。特困供养对象通常性格怪异，对“五保户”或“特困供养人员”称呼非常敏感，认为集中供养是对他们的歧视，不愿意入住敬老院集中供养。

2、经济因素。部分特困人员因身体残疾等原因导致特困供养金需由亲友代领，亲友将供养金用于整个家庭开支，只给予特供人员的基本生活保障；甚至部分特困人员身体较好，有一定的劳动能力，亲友需要其帮助干农活，加之担心特困人员个人财产如果集中供养后将被变为集体财产等利益问题，导致亲友以各种方式阻碍教唆特困人员不让入住敬老院集中供养。

3、管理因素。部分特困对象入住后，因种种因素不满意，返回老家后大势宣传，导致其他特困对象不愿意入住敬老院。4、自身因素。绝大部分散居特困对象，由于长期以来的生活习惯，担心与敬老院同住的老人性格、语言、习惯、风俗、差异较大难以相处，加之不习惯受到约束，由于敬老院要求必须讲究卫生，不准抽烟、喝酒等，导致不愿意集中供养。

（二）关于特困人员监管不够精准的问题。

1、工作方法粗糙。基层干部工作细致度不够，方式不多，简单机械，方式方法有所欠缺，导致动员特困对象集中供养工作开展不力。

2、管理服务质量不高。敬老院在管理服务、医疗保障、生活起居等方面，服务管理不精细，管理服务质量不高，导致部分特困人员入住敬老院后返回老家居住，进一步加大了对散居特困对象集中供养的工作难度。

（三）关于散居特困人员保障不够的问题

1、散居特困人员保障不力。有的散居特困对象住房条件没有得到完全改善。仍有部分对象居住在老旧的房屋，有的年久失修，有的墙壁裂缝，屋顶漏雨，房屋的安全性不高，居住舒适度低。且生活条件较差，生活设施简陋，脏乱差现象严重，部分对象缺少换洗衣物、被褥。

2、照料协议不规范。绝大多数照料协议，未规范化制定协议文书，协议文本不规范，大多数协议规定特困对象死亡后，其个人财产（如房产等）归村集体所有，但物权法规定，个人财产可以继承，未充分考虑照料方利益，导致照料人不愿意签订照料协议。同时部分照料协议一签了之，照料协议签订后，无实际照料行为，存在部分照料人常年在外打工等情况。

（四）关于特困人员缺少精神关怀的问题                     

1、特困人员具有年老、体弱、多病、伤残等基本特征，社交面较窄，交往对象少，频率较低。特困人员亲情缺失，心理上遇到的问题难以及时疏导并得到安慰；

2、社会资本储量缺乏，并处于“减量”的过程，因为特困人员本身就是社会上最需救助的人群，根本没有“闲钱”来维护正常的人情联络，使得他们的社会地位越来越被“边缘化”； 

3、特困人员休闲娱乐活动单调、乏味，集中供养的特困供养老人休闲娱乐活动相对来说会多一些，因为居住比较集中，在一起生活也比较有共同的语言与习惯。而居住比较分散的五保老人，一起休闲娱乐的活动就相当乏味，造成很多老人有孤独感和恐惧感。

三、有关对策及建议。

  （一）针对特困人员集中供养率不高的问题，首先是切实提高入住率。对居住偏远，年龄较大、身体差（失能、半失能）的特困人员，村社干部要做好思想动员工作，宣讲有关政策，帮助打消思想顾虑，通过组织试住等形式，最大限度提高入住率。其次是加大对特殊散居特困人员的关注。对疑似精神疾病的特困供养人员，要做好精神疾病鉴定工作，确有精神疾病的，要及时送精神病院就医。对失能、半失能又无实际照料人的散居特困供养人员，需加大工作力度，及时进行集中供养。

   （二）针对散居特困人员保障不够的和监管不够准确的问题，首先是散居要有保障。对多次反复做工作，身体较好，有一定生活能力，本人表示暂不入住敬老院的散居特困人员，要严格按照有关要求，了解特困人员的基本生活条件，进一步查缺补漏，切实解决散居特困人员吃穿住和照料问题，确保住有所居、病有所医、老有所养、老有所乐。其次是规范统一照料协议文本。要进一步统一规范照料协议文本，结合物权法、土地法、老年人权益保障法等，充分考虑特困对象和照料人的合法权利。第三是加强宣传培训。通过加强干部对特困人员有关政策措施的学习，规范和提升干部对特困人员管理能力水平。第四是多方联合加大精神救助。鼓励志愿服务者积极参与敬老院有益的文娱活动，丰富供养人员生活，培养他们健康的思想情操，重点加强对分散供养人员的精神关爱和心理疏导。第五是提高服务质量。切实加强敬老院管理，提高敬老院管理服务水平，不断增强敬老院对农村特困人员的吸引力，最大限度巩固入住率。

（三）完善特困人员供养的有关建议

1、合理加强政府资金投入，优化各种融资渠道

    目前我国特困人员供养水平普遍偏低，除了加大政府财政投入外，社会各界也应该共同参与，为特困供养人员的养老奉献自己的一份力量。社会各界可以采取采取多种模式，敬老院也可以提高资产利用率，实现多赢局面。

2、树立正确的工作理念，增强敬老院管理力度

        在实际特困供养工作中，要树立正确的工作理念，不能过分注重高的集中供养率。当前农特困供养工作的目标应该是实现应保尽保下的愿进愿出，即是否入住养老院进行集中供养。取决于老人的自主选择和身体健康状况。地方政府也应该做好配套设施建设，提高养老院基本设施建设水平。同时，更需加强敬老院内部的管理工作，妥善处理好院内管理人员的基本工资和社会保障、福利问题。要组建一批甘于吃苦、勇于奉献、热情友爱的管理服务团队，来关怀和照顾老人们的基本生活，融入到老人们的生活中，切实给老人们精神上的慰藉与帮助，让敬老院有家一般的氛围。

  3、提高村民思想道德素质，积极鼓励社会共同参与

        在社会主义市场经济的影响之下，农民经济收入提高的同时，也给人们的思想带来严重的冲击。农民的思想道德素质下降，集体意识淡薄，过分追求自己的个人利益和眼前利益，村民之间的互助意识削弱。在这样的环境中，特困人员供养工作的顺利开展严重受限。特困供养是一种社会救助形式，社会救助不仅是社会成员间的相互关心，而且需要社会成员间自愿的互帮互助，需要全体社会成员的共同参与。社会救助形式是否合理，制度体系是否完善，水平的高低直接影响着全体社会成员的积极参与程度。因此，在构建社会主义和谐社会的大背景下，重视经济飞速发展的同时，也必须重视精神文明建设，要不断发展农村教育、弘扬社会主义核心价值观。提高广大农民群众的思想道德素质和科学文化水平，积极倡导全体社会成员的共同参与。这样既可以保障特困供养制度实施的有效性，也可以完善整个社会救助制度，还可以提升整个社会的文明程度。

4、 加大社区建设，提升服务质量

        特困对象往往都是年老体弱者，他们抵抗外部的风险能力和生活的自理能力极低。因而，不仅要给予他们物质上的救助，而且应当给予他们适当的生活照料和精神慰藉。然而，目前我国农村社区建设相对滞后，相关的专业性服务能力低下，要不断加强农村社区的建设，协调好各种人力、物力和财力资源，发挥好其对特困供养对象的积极作用。在提升服务质量方面，要促进农村特困供养人员的自我组织，自我服务，自我娱乐的积极性；要合理利用好青年志愿者资源，鼓励专业的社会工作人员和民间组织深入农村，进行深入调查和慰问，为老人提供适当的服务。