即将到来的粮食打击

美国乔治敦大学沃尔什外交学院教授  安德鲁·纳齐奥斯

美国哈德森研究所资深研究员  凯利·多利

美国《华盛顿季刊》网站2009年1月刊登

    粮食价格在过去两年中的翻番已经在30多个发展中国家引发暴力抗议活动，并导致海地总理雅克?爱德华?亚历克西被推翻。虽然媒体就粮食涨价提供了广泛的报道和原因分析，潜在的政治和安全后果却很少引起注意。并非所有的粮食危机都会成为饥荒，但动态的快速食品价格上涨显示出与饥荒早期阶段相同的特点。虽然饥荒不大可能会席卷全球，造成革命、动乱和大规模饥荒，但自2004年以来的食品价格上涨所造成的后果仍可能很严重，如果粮价继续上涨，世界范围的严重经济衰退使发展中国家的家庭收入大大减少。

    “危机”一词并不，也不应用来形容最近的价格上涨，因为这些用语只会鼓励华盛顿和其他国家首都人们的世界末日设想，这可能会导致不明智的政策反应。决策者需要配备一个分析框架，可以用来尽量减少最近价格上涨所造成的人道主义、政治和安全方面的后果。饥荒理论——有关饥荒的微观经济动态、人们对食品价格冲击的脆弱性以及人们在饥荒的不同阶段用以谋生的共同的行为模式的一个知识体系——可以为这样一个框架奠定基础。从历史上看，饥荒的政治后果体现在一个国家的政治制度之中。目前的价格上涨的政治和安全后果可通过基于传统饥荒理论的框架来分析，使捐助国政府做出更好的准备，以确定具有不同政治制度的国家——从失败的国家到极权主义国家——的最严重的潜在风险，并实施有效的政策对策。

为什么食品价格暴涨？

    最近升级的食品价格上涨是由于几个因素的汇合。经济增长显著的中国和印度，以及巴西、俄罗斯和许多非洲国家等其他迅速发展中的经济体，已导致这些国家中产阶级不断壮大及其家庭食品篮中对动物性蛋白质的相应需求的增加。由于肉类需求的增加要求增加粮食产量来喂养牲畜和家禽，所以全球谷物价格上涨了——造成了减少贫困的一个在其他方面良好的趋势的一项意外后果。据国际粮食政策研究所（ IFPRI ）说，2000年至2007年之间，美国的补贴和欧洲联盟（欧盟）有关以粮食为基础的生物燃料的指令造成高达30%的粮价上涨因素。油价历史性的上涨已迫使东非等地区的一些小块土地的农民削减作物种植，因为他们再也买不起化肥，因为化肥价格与油价密切相关。

    粮食生产价格约15%的上涨是由于能源和化肥涨价。粮食出口国实行了出口配额和贸易限制措施，以便为自己的消费者保持粮食低价格，此举进一步推动粮食净进口国价格上涨。世界银行最近跟踪了58个国家的反应，结果发现， 48个国家实行了价格管制、消费者补贴、出口限制或更高的关税。一些贫穷的农民已削减产量，因为他们缺乏获得信贷的机会，因而也无法融资购买化肥。

    大幅度减少美国玉米乙醇的补贴是不大可能的。一旦民主政府开始为某种东西提供补贴，撤销补贴就成为政治上非常困难的事情，这主要是因为补贴造成选民集团，他们赚到大量的钱，并发挥很大的政治威力。2009年，由于世界经济增长放缓，发展中国家新兴中产阶级饮食结构中动物蛋白的需求增加可能会暂时趋于平稳。但如果经济周期恢复增长轨迹，这一需求很可能会再次上升。虽然国际货币基金（货币基金组织）最近宣布，自从6月中旬的峰值以来，粮食价格已经下降了8%，但粮食价格仍保持在历史水平。这个廉价粮食的时代可能会结束，除非决策者采取行动。

关于饥荒，我们都知道什么

    饥荒发生时，一个国家或地区的许多人的热量摄入迅速地大量减少，许多人由于疾病和严重的营养不良而死亡。饥荒很少是由于缺乏粮食，而是由于个人无法获得食物而造成。在饥荒理论的一个经典配方中，获得诺贝尔奖的经济学家阿马蒂亚?森按照自己的交换权利理论对其加以描述，指出：“饥饿的特点是有些人没有足够的食物可吃。它的特点并不是不存在足够的食物。虽然后者可能是造成前者的一个原因，但它不过是许多可能的原因之一。”

    森的交换权利理论也许是有关饥荒的最为广泛接受的微观经济学理论，提供了一个有用的框架，以确定一个个人容易受到饥荒和严重的粮食紧张侵害的可能性。这种粮食紧张表明饥荒即将来临。权利理论认为，一个人获得食物的机会并非仅仅由资产和收入确定。重要的是他们相对于粮食价格的市场价值。在形成针对目前的价格上涨的对策方面，这是非常重要的观察结果。

一个持续的过程，而不是一起事件

    饥荒并不是单一事件。这是一个过程，随着时间的推移发生，通常是几年，过程之初粮食紧张加剧，以大批死亡达到高潮，然后死亡率降低，因为最易受伤害的人的死亡使需要养活的人数减少。有许多饥荒持续4至5年，如1840年代的爱尔兰马铃薯饥荒、斯大林利用饥荒作为一种政治武器，以处决1930年代初阻碍他强行推行集体化农业的乌克兰农民，从1958年到1961年的毛泽东的大跃进 ，以及朝鲜1990年代的饥荒。

    饥荒的头一两年可能并没有大批死亡。通常情况下，多达90%的死于饥荒的人在实际上饿死之前——这需要更长得多的一段时间——是屈服于严重营养不良所引起的疾病的折磨。人们如果严重营养不良，其免疫系统就会崩溃，从而增加他们患上传染性疾病的可能性。怀孕和哺乳的母亲和她们的孩子免疫系统薄弱、尚未充分发展，因而最容易受到伤害。由于人们大批离开自己的家园寻找食物，使他们接触到自己的免疫系统不习惯于抵御的新的疾病环境，所以疾病的传播加剧。

    绝对贫困使人民遭受导致饥荒的价格冲击的脆弱性加重，因为他们可能没有足够的手段来吸纳自己的收入减少或价格上涨。世界上最穷的人花费家庭收入的70%之多来购买粮食。即使是他们的收入、资产、劳动的价值和食品价格之间的平衡的小规模的经济变化也可能是灾难性的。如果在干旱或自然灾害等冲击发生前，他们生活在边缘上，他们可能会更迅速地跌落，因为价格上涨迅速和陡然，或者他们的收入急剧下降。解决目前的物价上涨的决策者们必须牢记绝对贫困和人们在饥荒面前的脆弱性之间的直接联系。

    全球范围的粮食价格上涨在两个显著方面不同于饥荒。首先，饥荒通常是由供应驱动的现象，由于外部冲击减少了粮食生产而引发。当前的粮食价格上涨主要是长期的、需求驱动的趋势，而不是总的粮食供应量的减少。第二，最近食品价格上涨主要影响到依赖于食品市场的城市消费者。在历史上，饥荒在农村地区较常见。饥荒期间死在城市中的有些人是国内流离失所者（ IDPs ）。他们离开农村地区寻找食品或就业机会。最近的粮食价格上涨对城市消费者影响最大。因为那里的潜在政治和安全后果最严重，尤其是在拥有大量贫困人口的脆弱国家中。

应对机制

    正如早些时候所说，如果价格上涨或收入的下降都太快、太陡的话，粮食危机就可能会变异成饥荒，以致生活在绝对贫困中的人们无法吸纳这种冲击。由于食品是绝对的必需品，所以它的需求非常缺乏弹性。能够在较高的价格上负担得起这些食品的人们将得到继续享用的机会，尽管他们可能会减少他们的日常卡路里摄入量，或者改变他们所选择的食物。正在遭受目前的价格上涨的人们似乎是这样做的。饥荒中最脆弱的人们会采用各种应对机制。这些应对机制具有预测价值，也就是说，他们的存在在社会中可能显示饥荒即将来临。虽然有至少有14项应对机制出现在饥荒的各个阶段，但三项产生政治和安全后果，并且由于食品价格上涨，已被用于一些国家。

    首先，在大多数饥荒中，预防和投机性的食品持有，即所谓的囤积，使粮食供应问题加重。例如，在1974年孟加拉国饥荒期间，报纸报道预期严重的水灾会造成作物歉收，结果导致广泛的囤积，促使市场预测会出现短缺，造成2月至6月份粮食价格提高一倍。饥荒随后发生，因为穷人目睹自己的购买力暴跌。1996年，朝鲜农民收回超过100万公吨玉米作为防范可能出现的粮食危机的措施。相反，农民的这一集体行动使一个可以应对的问题变成一场灾难。

    粮食对生产者来说既是一种必要的收入，也是一种必要的消费来源。当价格上涨，农民大农户扣留剩余作物，以期价格会进一步上涨；而小股东储存食物，以防范市场价格飞涨。如果价格上涨是由于供给衰竭，个人无法满足其生活需要，则价格甚至可能会进一步上涨。饥荒期间，如果饥饿的人们发现仓库中囤积粮食，他们常常自己做主，抢劫供应，从而增加了内乱的风险。以市场为基础的干预在制止囤积方面是最有效的，将在文章中稍后介绍。

    截至2008年6月，至少有29个国家大幅度减少粮食出口，从而对粮价上涨做出反应。虽然限制粮食出口为消费者，主要是城市消费者提供了临时救济，但它却对一国的农民产生不利影响，因为他们必须以较低的价格出售自己的库存，也不利于贸易合作伙伴，特别是净进口国，因为价格较高。出口限制所造成的的预期粮食短缺，导致世界各地的农民、商人、甚至消费者的囤积。囤积的增加反过来又使粮价进一步上涨，从而使问题加重。此外，作为对粮食价格上涨的反应，俄罗斯和委内瑞拉等国家已经对粮价实行管制。与出口限制相似，价格管制通过在短期内人为降低价格来保护消费者，尽管在长期里，这使对生产的激励因素减少，甚至可能导致更多的走私和腐败。

    具有政治和安全两方面涵义的第二项应对机制是远离粮食短缺的震中。饥荒发生前，通常是年轻男子首先迁徙，往往到城市去，以寻找工作养活自己的家人。如果状况恶化，饥荒随之发生，整个家庭都可能接踵而来。1992年在索马里，饥荒状况和激烈的战斗迫使人们举家离开家园，来到卫生条件很差的流离失所者营地，无人陪伴的妇女受到身体和性暴力，传统的家庭关系破裂。流离失所者营地的人们经常遭到军阀的控制。军阀们积极招募难民营中的无事可做和愤怒的青年男子参加军队和民兵，为这些人提供取代难民营中的可怕条件和绝望境地的有吸引力的替代方案。

    伊拉克叛乱的部分刺激因素来自从农村地区移民来的贫困青年男子，因为伊拉克战争开始之前，伊拉克的农业经济崩溃了。其中大部分人无家可归，很容易被招入民兵队伍中。据联合国阿富汗援助团（联阿援助团）官员说，阿富汗是最容易受到全球粮食价格上涨侵害的国家之一，那里的食品价格上涨，可能会促使塔利班招兵的人数增加。由于粮价上涨所造成的移民流动程度目前还不清楚。这将取决于全球食品高价格是否持续下去，或进一步上涨。如果情况果真如此，可能的移民和十几岁的男孩以及失业男子的脆弱性可能会导致政治不稳定，特别是在制度薄弱的国家。

    然而，不断上涨的食品价格的影响已经为难民和国内流离失所者所感受到，因为美国国际开发署粮食换和平计划、世界粮食计划署（WFP）和其他粮食援助的捐助者的购买力下降了。2008财年开始以来，美国国际开发署的粮食援助计划（Title II-Food Aid Program）的商品价格上升了41%，远洋运费上升26%，总计为2.65亿美元意料之外的费用，其中约2亿美元用于购买商品。然而2008年，由于为了解决干旱或冲突所造成的需要增加，美国国会在今年年底前提供了创纪录的补充拨款，所以总体吨位没有减少。

    第三项应对机制是偷窃。森指出，犯罪的显著增加，特别是盗窃，发生在饥荒的每个阶段，因为男子，特别是拥有武器的男人，偷窃食物以求生存。1990年代中期的朝鲜饥荒，导致盗窃和犯罪行为普遍增加，尽管政府一旦查获他们，就将其处以绞刑。粮食价格最近的上涨已促使盗窃和抢劫增加，特别是在薄弱和失败的国家，如阿富汗和索马里，不是因为穷人就会盗窃，而是由于比如说，粮食援助的价值大大增加，以致在以有限的机会为特征的环境中，抢劫成了一项有利可图的生计。在阿富汗大约2660万的估计人口中，大约35%的人无法满足其每日最低的粮食需求。从2008年1月到6月，运载世界粮食计划署食物的车辆遭到了12起武装袭击，而2007年则为30起袭击——损失了超过100万美元的粮食。2008年6月26日，运送世界粮食计划署粮食援助的一个由49辆卡车组成的、从坎大哈驶往赫拉特的车队遭到袭击。两辆卡车被烧毁，8辆卡车被盗。

    索马里的情况也非常严重。自2007年初以来，干旱、土匪和海盗活动、高粮价和高燃料价格以及通货膨胀率已经造成超过100万索马里人离开自己的家园。到2008年7月中旬，5名与世界粮食计划署签约的运输工人已经遇害。虽然这些袭击事件可能具有政治动机，但食品价格的影响不可低估，因为历史可能正在重演。在1992年的饥荒期间，援助车队遭到索马里军阀袭击，因为粮食援助的价值在当地市场上是很高的。

政治制度何以重要

    如果食品价格进一步提高，肯定会产生政治后果，具体情况各不相同，要看发生国的普遍的政治和经济条件。全球粮食价格上涨的政治含义不能在地区内加以分析，甚至不能在全球范围加以分析，因为正如旧的政治格言所说，所有的政治都是地方政治。政变和民众起义并非针对地区的政府机构或全球性机构，因为某一国家的公民并不认为，联合国、世界贸易组织（WTO）或非洲联盟应对他们的问题负责。选举动乱、政变和人民起义矛头所对的是主权国家的国家或省级政府。

    一般来说，具有与国际粮食市场有很大联系的大城市人口的国家，粮食危机及其政治后果是最严重的，尽管有一些具体的例外情况。韦尔斯利学院教授帕尔伯格认为，作为食物最没有保障的、营养不良率最高和拥有最大数量的脆弱和失败国家的地区，非洲可能是受粮价上涨影响最轻微的地区，因为多数非洲人很少在国际市场上购买食品，所耗用的以石油为基础的农业投入（除草剂、农药、化肥）也比其他地区要少。

    虽然正确的看法是，撒哈拉沙漠以南非洲地区的高营养不良率集中在农村地区，是由于贫穷和农业生产率低，而不是由于高食品价格，但是帕尔伯格的分析在两个重要的方面并不适用。首先，如前所述，这些价格的上涨已使捐助国政府能够向世界粮食计划署和非政府组织捐献的资金数额大大减少，而难民和国内流离失所者则靠这些机构养活。高食品价格也破坏了政府在国际市场上购买粮食的能力。其次，值得注意的是，去年春天的多数骚乱发生在非洲，其直接起因是与国际市场有联系的城市消费者受到食品价格上涨的影响。决策者应该特别注意缓解脆弱国家的城市地区发生的粮食危机，因为饥荒的政治后果在这些地区是最严重的。

    饥荒潜在的政治和安全后果和食品价格的上涨取决于5个变量：1）食物价格上涨的速度和陡然程度，2）涨价之前的绝对贫困的水平和程度，3）存在起作用的反馈机制，主要供政治领导人采用，以便他们了解自己国家所发生的事情，4）要求政府领导人对本国公民负责任的程度，以及5）国际人道主义体系如何积极和迅速地及早应对价格大幅上涨。

    下面的矩阵，如图1，评估了饥荒的政治和安全后果，通过四类政治制度来体现：1）成熟和完全民主的，2）极权主义的，3）脆弱或失败的专制主义的，和4）拥有庞大军队的半民主的。

稳定和成熟的民主国家

    森报告说，民主国家从来没有发生过饥荒。虽然民主国家不能幸免于价格冲击，但它们的政治后果可能会减少到最低限度，因为有根植于民主体制之中的反馈和问责机制。多党制民主政府，包括自由和公正的选举、新闻自由和政治自由，保障了经济自由和森称之为的“生存自由”。市场力量、反馈和问责机制在成熟的民主制度下发挥作用，从而向政府领导人发出信号，使之在一场迫在眉睫的危机扩大之前采取预防措施。最值得注意的例子是印度。它历来是饥荒的震中。1949年独立时，印度决定实施英国在19世纪70年代的统治期间建立的一项制度。这项制度对个人在修路和灌溉系统等公共工程中的劳动支付报酬，如果农民的作物歉收，就从粮食仓库系统中为其提供口粮。不过，这项制度的实施时断时续，印度仍然容易遭受饥荒，直到它独立，建立民主，并开始有效地实施这项制度。自那时起，印度一直没有经历饥荒。印度是一个拥有大量贫困人口的、发展起包含反馈和问责机制的民主体制的发展中国家。在这样的国家里，饥荒不大可能酿成。

极权主义政权

    一个极权主义政权是这样的：它“消除了几乎所有预先存在的政治、经济和社会多元化，有一项统一、明确的、提供指导的乌托邦式意识形态，进行了深入和广泛的动员，其领导层往往富于魅力地实施统治，这种统治具有未加定义的限制和很大的不可预测性以及脆弱性，对社会精英和非精英来说都是如此”。