编者按　 中国的非政府组织（ＮＧＯ）是改革开放的产物，尤其是２０世纪９０年代，中国政府认同了市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了较为广大的空间。

    　　 从历史的角度看，为农民工提供服务的非政府组织比其他诸如环保、慈善和扶贫起步更早，１９９５年，世界第四次妇女大会在北京召开，大会期间举办了“非政府组织论坛”，由此拉开了非政府组织在中国繁衍生息的序幕。第二年４月份，北京市成立了国内最早的关注农民工的非政府组织“打工妹之家”，１９９８年８月由打工者自己成立了“番禺打工族文书处理服务部”。从各种可掌握的资料来看，这类组织的数量估计在３０－５０个左右，虽然发展的层次仍较低，但对于推动中国社会进步和文明，和谐发展发挥着重要的“催化剂”作用。

    　　 无论是相对于西方成熟的公民社会，还是国内如火如荼的环保、扶贫等组织情况，国内的农民工ＮＧＯ尚处于“婴儿期”，其生存和发展受到来自体制内外的多重制约。在政府确立了“和谐社会”的施政纲领后，它更需要社会各个层面的关注、理解和支持。

   

    　　２００５年１２月２９日，在北京市奥运场馆阜成门建筑工地上，孙恒和他们的打工青年艺术团在临时搭建的场地上准备为工地上忙碌的农民工们进行一场免费慰问演出。

    　　 正当东北大个儿姜国良在模板搭建的舞台上摆弄开架子鼓，歌手许多调试着吉他，孙恒拿着话筒指挥着其他人时，戴着黄色安全帽，身穿橘红色工作服的农民工们已经在数量有限的凳子上静静等待着演出的开始，还有一些农民工为了能够看得清楚，站在２０米开外还没有建好的房子上。

    　　 听说这里有免费的演出，周围一些工地上的农民工也赶来了，“以前，还从来没有看过这样的演出，平时没事就是逛大街，希望以后他们常来。” 农民工对于艺术团的到来表示了很大的热情，现场观看这次演出的农民工有１０００多人。

    　　 一眼望去，台下上千名的建筑工人和台上孙恒们忙碌的身影，整个工地俨然一个 “演唱会”现场。像这样的慰问义演，孙恒和他的艺术团２００５年平均每六天一场，２００５年１月份，他们就分别在北京、上海和广州三地进行了八场义演。

    　　 工地上农民工多是来自于河南、河北和四川，这些农民工很多都是初中毕业３０岁没到的年轻人，最大的有４０多岁。他们平时没有什么节假日，晚上要么几个小时逛街，要么吃完饭闷头睡觉。艺术团的到来，他们不仅可以放假一天，而且可以向孙恒们请教一些问题。一些年轻农民工，在孙恒们的帮助下参加了当地的夜校学习，而有的人，通过他们的帮助找到法律援助机构要回了自己的工钱。

    在挂满各种奖励艺术团公益事业的奖旗和奖牌的办公室，印有法人代表孙恒字样的工商执照显得格格不入，孙恒解释道，“找不到一个挂靠单位，民政局不给登记注册，后来他们告诉我可以到工商部门注册，明明是公益活动，没有什么收入，还要按时交纳每个月的财务收支报表，每个月就几块钱的电费也要审查。”

    “打工青年艺术团”，这是一个以文艺形式为打工者群体提供文艺演出的团体，“我们这个艺术团在２００２年成立，乐队成员都是在北京打工喜欢音乐的农民工，大家利用业余时间排练和演出，除了正常的文艺演出，还会经常做一些农民工权益保护方面的宣传。”孙恒说。

    为农民工提供服务的“打工青年艺术团”，只是中国几十个类似服务于农民工组织的缩影，按照现在流行的说法，叫做ＮＧＯ非政府组织　，它们既非政府也非企业，在西方也被称为“第三部门”（ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｓｅｃｔｏｒ），或者将其组成的整体叫做“公民社会”（Ｃｉｖｉｌ Ｓｏｃｉｅｔｙ）。

    　 现在中国，知晓农民工ＮＧＯ的人极少，它们零散分布在珠江三角洲和北京。许多人仅仅从“农民工”和“非政府组织”字眼，就会产生很多莫名的联想——而这正隐喻了当下中国１．２亿农民工群体ＮＧＯ的生存状态。清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所副所长邓胜国说：“目前中国农民工ＮＧＯ才刚刚开始且生存艰难，却是十分紧迫的，因为它关注着现在中国最大的问题——公平，和谐。”

    自下而上的

    农民工ＮＧＯ路径

    在西方市场经济国家“小政府、大社会”的格局下，ＮＧＯ已经成为调节社会关系不可或缺的社会自治组织，政府部门和企业之外的大量空间，正是ＮＧＯ的用武之地。邓胜国向记者介绍国外ＮＧＯ的发展情况时说：“很多政府认识到，它们在执行某些项目方面缺乏足够的能力，如果把它们交给ＮＧＯ去做，会做得更好。”

    　　 邓国胜介绍说，在艾滋病和公共卫生领域，国内ＮＧＯ发挥的作用引起了社会关注。如在防治艾滋病方面政府投入了巨大的资金，从过去的每年２０００万到现在的每年１０亿元，但政府干预有很大局限性。对性工作者、吸毒者和同性恋者的干预，不是政府设立一定的控制机构就能解决问题的，而通过非政府的组织去做可能做得更好一些。

    　　 按照定义划分，农民工ＮＧＯ可以理解为直接并主要为农民工及其家庭提供服务的民间公益性组织，如深圳市南山区女职工服务中心和北京市协作者文化传播中心。

    　　 而作为每年一亿多的农民工群体而言，虽然服务于外来打工女性的“打工妹之家”早在１９９６年就已经成立，但是１９９８年，由打工者成立的“番禺打工族文书处理服务部”，一度被舆论视为“一个极具象征意义的符号——劳工自救的开始”。

    　　 因为国内ＮＧＯ的发展路径不同，“农民工ＮＧＯ和其他ＮＧＯ一样也存在至上而下和自下而上的两种形式，这几年来，后一种情况越来越多。”邓国胜介绍说。

    　　 相对国内兴起的商会、环保、教育和扶贫的非政府组织，农民工非政府组织是随着政府、社会对于农民工问题的重视，调整了以往限制农民进城政策的形势下，在珠江三角洲和北京等地陆续出现的一些研究农民工问题和提供具体服务的组织，如深圳当代社会观察研究所、北京市农家女文化发展中心和北京市农友之家文化中心等等。

    　　 北京市协作者文化传播中心首席统筹李涛介绍说：“农民工ＮＧＯ除了和其他ＮＧＯ存在注册难，资金困难，实力弱和专职人员不足等情况外，由于农民工问题的特殊性，有时会遇到体制内惯性和利益集团的阻力。”

    　　 “法制环境是制约农民工ＮＧＯ发展的关键，尤其是政府在面对比较棘手的农民工问题时，牵一发而动全身，这些都使得农民工ＮＧＯ发展不可能像环保和扶贫那样容易得到政府支持。”北京市农民工法律援助工作站律师肖卫东说。

    起步艰难

    目前规范中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位批准文件。

    　　 因为ＮＧＯ动员的是公益性资源，外部性很大，如果缺乏监管，出现问题会影响社会稳定。“政府对于民间组织的管理仍采取较高门槛，若是按照现行法规，很少能够取得合法身份。”肖卫东认为，要找到一个“主管单位”成为制约ＮＧＯ能否取得合法身份首要解决的问题。

    　　 这种寻找“主管单位”很多ＮＧＯ创立者认为是寻找“挂靠”单位，“他们都知道我们的性质是非赢利性和公益性，不要他们出经费，出编制，但是农民工是弱势群体，找个挂靠单位几乎不可能。”北京市农友之家文化发展中心负责人孙恒对此深有体会。

    　　 要找一个“挂靠”单位不是一件简单的事：必须是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。

    另外，根据分级管理的原则，成立一个全国性的ＮＧＯ，得找一个国家部委级，其难度之大可想而知。国内，至今还没有一个全国性的农民工ＮＧＯ组织。

    　　 正因为这个原因，就不难理解所有的农民工非政府组织，多以“服务中心”或“××之家”等命名。许多农民工非政府组织没有在民政部门登记注册，选择了工商注册，但其活动则有社会团体与民非的特点。

    　　 “这种情况，很容易让人误解，因为我们一边是工商注册，另一边又希望得到社会的捐助，这样在接受捐赠和纳税方面都会产生一些问题。”北京市农家女文化发展中心负责人谢丽华说。

    “他们不会轻易答应做农民工ＮＧＯ的业务主管，农民工本身就是一个比较敏感的话题，大家总是以各种借口推脱。”孙恒为此前后跑了十几个部门，几十次民政部门，最后放弃民政登记的想法。因为任何一个政府部门没有义务做业务主管单位，它要为此承担相当大的责任。所以谁都不愿意做业务主管部门，登记注册因此就相当困难。

    　　 根据《社会团体登记管理条例》规定，社会团体必须具备５０个以上的个人会员或者３０个以上的团体会员，必须具有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有３万元（地方性团体）或者１０万元（全国性团体）以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。

    　　 “这些条件是非常苛刻的。农民工是一个弱势群体，这几乎剥夺了普通公民自行组织社会团体的可能性。”邓国胜认为，它剥夺了农民工组织较小规模、较为松散、较为灵活的社会团体的自由，现实中受伤害农民工因为缺少正常维权渠道，很容易采取极端措施维权，每年都在不断上演的“讨薪悲剧”就是例证。

    　　 经常有人参加了“协作者”活动后，都会有一种“自立门户”的想法，长期做负责统筹工作的李涛对此深有感触：“要注册，需要很多钱，几万元也是一个小数目。没钱就不能注册，而不解决注册问题，就没有人敢把钱捐助给你。”

    “经费”困境

    　　 “缺钱是令许多ＮＧＯ组织者头痛的事情，有时找钱成了他们的首要任务，而分散了做事的精力，由于没有活动经费，很多好的项目只能停留在策划书。”邓国胜介绍说。

    　　 清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究中心的《中国ＮＧＯ研究——以个案为中心２００１　》调查报告显示，几乎９０％以上的中国ＮＧＯ每年支出额在５０万元以下，只有不到２％的ＮＧＯ每年支出规模在１００万以上，这从侧面反映了国内的ＮＧＯ整体都存在着资金紧缺的问题。

    　　 资金匮乏一直制约着农民工ＮＧＯ组织发展，曾多次受到北京市、国家表彰的“青年艺术团”负责人孙恒告诉记者，他现在虽然名气很大，获得的奖励很多，“我们还没有得到国家的一分钱资助。”

    “农民工ＮＧＯ大部分都存在资金问题。”李涛说，“我们的资金主要依靠做项目来筹集，根据项目的多少，每年少的才十几万，多的时候有七八十万，成立初期香港乐施会资助了五个项目总计８０万元。但是这些钱都是专款专用，每分钱都必须花在项目上，而对于支出较大的后勤不可能会有人资助，只有靠自愿者自己解决了。”

    相比较而言，那些由打工者自己成立的ＮＧＯ经费就少的可怜，每年“打工青年艺术团”都会有四五十多场义务演出，风餐露宿也是常有的事情，平时的吃饭、车费和乐器都是成员自己解决，２００３年的时候孙恒他们得到了香港乐施会每年十万元资助。

    　 　且不论国外每年筹集资金上千万的ＮＧＯ，就是和国内一些环保、扶贫和教育领域的ＮＧＯ相比， “协作者”，“农友之家”则相形见绌。

    　 　“我们每天工作十几个小时，每天都会接待十几个农民工，五十多个救助电话。”长期帮助外来打工女性的“打工妹之家”副总干事韩会敏说，“因为缺钱，我们有时不得不减少援助对象，每次看到那些受到伤害的打工妹，常常是心有余而力不足。”

    长期关注ＮＧＯ状况的《中国发展简报》编辑钱霄峰介绍，国内的ＮＧＯ大部分经费都是从国外筹集的，那些草根ＮＧＯ几乎１００％是国外资助的，还没有政府拨款资助那些服务于基层的草根ＮＧＯ。

    　　 寻求国际社会的资助，并不是追赶时尚，而是基于现实的无奈。“国内筹集资金要比国外难得多，现在资助我们的都是国外的机构，如香港乐施会和加拿大公民社会。”李涛说，“在国内，政府的拨款都给了那些和妇联，工会和共青团等有着紧密联系的ＮＧＯ，此外，企业的慈善募捐还很少，因为涉及个人捐款减税的制度还有待完善，国外通行的捐款减税制度很值得我们学习。”

    　　 因为挂靠单位、成立时间和创立者等因素的影响，农民工ＮＧＯ组织获得的资金也存在较大差异，据记者了解，原先在全国妇联主办的《农家女》杂志项目部下的“打工妹之家”有２０多家基金资助，筹集资金达上百万，其他的农民工ＮＧＯ则少的多。

    　　 “因为农民工群体具有数量大和分散等特点，农民工ＮＧＯ更多的应该发展自下而上类型，但是他们筹集资金困难重重。”邓国胜说，“论政策，草根ＮＧＯ不是政府鼓励的形式，在农民工ＮＧＯ问题上，政府还是希望由能够控制的机构来解决，对过于依赖国外资助的ＮＧＯ还保持着必要的警惕；论资源，草根ＮＧＯ的动员社会资源能力远远不及官方或半官方化组织。”

    　　 公众捐赠是很多ＮＧＯ重要收入来源，比如香港乐施会在２０００年的收入中，香港公众捐款达７９５６万港币，占总收入的８３．２％。而根据《中国ＮＧＯ研究——以个案为中心２００１　》，１９９８年我国ＮＧＯ的收入中包括会费、企业和个人的公众捐助平均不超过３０％。

    　　 １９９９年６月，全国人大常委会通过了《公益事业捐赠法》，首次以法律的形式明确了对ＮＧＯ在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励，规定公司、企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，可享受企业所得税或个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和盈利事业单位捐赠的物资，减免进口关税和进口环节的增值税。但在实际的操作中这些规定则常常表现的刚性，不灵活。

    农民工身份

    制约ＮＧＯ发展

    农民工ＮＧＯ在所有ＮＧＯ中是比较特殊的一个的组织，它不是简单的某一领域组织，诸如环保，教育。

    “农民工身份问题是解析农民工ＮＧＯ生存状况的另外一种角度。”邓国胜说。

    农民工，又称民工，简言之是指从事非农产业的农民，即其农民身份还未能得以转换而又在城镇从事非农产业生产经营的群体。

    　　 据报道，我国目前许多行业都以农民工为主体，其中建筑业的９０％、煤矿采掘业的８０％、纺织服务业的６０％和城市一般服务业的５０％从业人员都是农民工，我国进城务工人员已达到９４００多万人，并且每年仍以５００万的速度增长。２００４年，进城务工的农民已超过一亿，每三个产业工人中就有两个来自农村。然而由于“二元社会结构”的存在，农民工总是处于受歧视的社会地位，沦落为弱势群体，其合法权益往往得不到有效保障。

    “农民工社会保障权益缺失，既有历史原因，也有现实原因；既有制度设计上的原因，也有实际操作中的原因。”长期致力于农民工维权的北京市农民工法律援助工作站律师肖卫东说，“因为“二元社会结构”的存在，传统的劳动人事制度和二元社会保障制度表现出对城镇居民的严重倾斜，这种状况至今仍未得到明显改善。”

    　　 因为农民工长期排除在城市的保障体系之外，没有专门保护农民工权益的法律法规，缺乏对农民工同等的法律解释，使得他们的社会保障工作难以实现强制性，这是造成目前侵害农民工社会保障权益现象存在的主要原因。

    　　 这就不难理解了，为什么农民工ＮＧＯ在发展初期比较困难，因为它们更多的硬性的维权活动，但是农民工在城市没有保障基础，得不到社会认同，短时间内大量的农民涌入城市和尖锐的劳资关系致使农民工问题显得“突出”、“棘手”。

    “现在城乡差距不是简单的收入