关于成都市公务用车改革的研究

1998年9月，国家体改委制定《中央党政机关公务用车制度改革方案》后，全国各地的公务用车改革陆续展开。目前，上海、广东、湖北、黑龙江等20多个省(区、市)，以及国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公务用车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等15个中央和国家机关实施了班车改革。在全国公务用车改革的推动下，我市一些部门、地区进行了试点，探索了公务用车改革的方法与模式。实践证明，公务用车改革涉及面广、政策性强、难度比较大，要保证改革成功，必须注意政策的科学性、方案的可操作性，尤其要解决好一些难点、热点问题。只有这样，才能使公务用车改革朝着健康的方向发展。下面我们就有关问题研究分析如下。

一、成都市公务用车改革势在必行

公务车是国家行政机关和社会团体用公款购买、用于公务活动的车辆，目的是为了提高行政机关和社会团体的办事效率，更好地为人民服务。产生于计划经济时代的公务用车制度，曾经起到过很好的作用。但是，在市场经济发展的今天，在特定的历史文化传统、特定的政治文明程度和特定物质文明程度的共同作用下，我国公务用车制度的不合理因素日益凸现，弊端也越来越多地显现出来。如何改革和完善公车制度已经成为我们必须直面的经济社会问题。

（一）公务用车改革是社会发展的必然趋势

1、公务用车制度改革是降低行政成本的有效途径。在市场经济条件下，政府的行政管理成本必须纳入经济分析法学的范畴。经济分析法学的核心思想是效益，即将法的基本宗旨界定为：最大限度地促进效益的极大化，所有的法律活动(立法、执法、司法、诉讼)和全部法律制度(私法制度、公法制度、审判制度)，都是以有效地利用自然资源和社会资源，最大限度地增加社会财富为目标的。我国目前的公务用车制度与这一核心思想还有较大距离。据统计，“八五”期间，全国公务车耗资720亿元，年递增27%。这个速度大约是同期GDP增长速度的3.5倍。到20世纪末，全国公务车达到350万辆，年耗资3000亿元，比1999年教育、医疗经费之和还多600亿元，是当年全国军费开支的3倍。目前，全国公务车达到400万辆，包括司勤人员在内，年耗资4000亿元，占全国财政支出的38%。在职务消费中，车辆消费是单位行政经费的大头，剩下的经费已很难维持公务活动的正常开展和政权机关的有效运行。公务车费用支出占据了固定资产投资的较大比重，很大程度弱化了基础设施、教育和医疗卫生等社会事业的投入，影响了经济社会的全面发展。

2、公务用车制度改革是加强反腐倡廉的重要措施。公务车的职能是服务于公务活动的，是公务的需要。除此之外，它没有也不应该承载其他的服务。但是，长期以来，公务车一直是我国稀有行政资源，这种珍贵的行政资源又往往被异化为地位的象征。在这种社会氛围里，公务车已承载了复杂的社会意义。一些地方在用车规格、用车档次上搞起攀比，造成了很不好的影响。为此，主管部门出台了相应的文件，对领导干部配车价位、排汽量等作出了相应规定，取得了一定效果。但是，无疑在客观上还是进一步异化了公务车的社会意义。同时，公务车很多时候不姓“公”，公务车私用的现象比较普遍。社会上比较流行的说法是，办公事使用占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。这种“三三制”的说法不一定准确，但是，它反映出当前民众对公务车私用现象的关注。这个问题要引起重视，应该采取措施加以解决。

3、公务车改革是党政机关职务消费走向现代政治文明的必然要求。职务消费是国家和单位消费的重要组成部分，是公职人员在公务活动中必然发生的一种社会现象。公务用车在职务消费中占有很大的比重。它在保障完成公务和履行职能方面起到了积极的作用。但我国现行的职务消费制度基本沿用的是计划经济时代的模式，已经不适应社会主义市场经济发展的需要了。当前，越来越多的党政机关、事业单位通过社会化服务进行职务消费，效果较好。它既保证党政机关合理正当的职务消费，又促进职务消费货币化，使职务消费透明，便于控制成本和加强监督，还推动行政管理、行政机关运行机制的改革。这是现代政治文明发展的必然趋势。

（二）成都市公务用车改革的客观需要

成都市作为西部特大中心城市，公务车数量较大。和全国一样，在公务用车上也存在一些不容忽视的问题。我们认为，只要措施、方法得当，这些问题是可以得到较好解决的。

1、成都市公务车数量和费用增长较快，财政和单位负担加重。据统计，成都市现有公车4000多辆，其中，2000年通过政府采购公车206台，共支出4812.9万元；2001年政府采购公车271台，共支出5404.81万元；2002年1—7月政府采购公车618台，共支出5347.95万元。随着公车数量增加，财政负担越来越重。市容环境局车改前，每年财政预算的公车费用只有1 0余万元，但实际支出养车的各种费用、加上车辆折旧和新增车辆费用近200万元，使单位倍感经费紧张。市统建办车改前，由于驾驶员年薪、保险费、养路费、油料费等逐年上升，养车费用也逐年递增。1998年156万余元，1999年201万余元，2000年虽然加强了车辆管理，市场油价也较大幅度下降，采取使用聘用人员等方法减少开支，养车费用仍达170余万元。

2、成都市公务车私用现象普遍存在。虽然成都市大多数部门和单位都制定了《车辆管理制度》、《车辆保养维修规定》等制度，加强公务用车管理，但由于现行制度存在缺陷，管理难以到位，给“车轮上的腐败”提供了滋生的土壤。一些同志反映，个别单位的领导干部到了无车不出门的地步。禁止公务车私用虽然三令五申，但有的单位收效仍不理想。特别是节假日、双休日，停在单位的车辆廖廖无几。由于改革的相关配套制度不健全，少数上级部门无偿占用下级单位车辆的现象仍然存在。这既加大了经费开支，又影响了党群干群关系。同时，公务车辆配备不公的问题没有得到很好解决。有的经济状况好的单位，处(科)级以上干部都有专用公务车；而有些经济状况差的部门，局级领导几人共用一辆车。这种状况影响干部队伍稳定，也容易造成单位之间相互攀比，诱发不廉洁行为。

3、成都市公车使用效率不高。当前成都市公务车消费环节中的浪费现象也比较普遍，车辆加油、保险、维修等环节中存在吃回扣、赚差价及“跑、冒、滴、漏”现象。这些问题的存在，提高了成都市公务车维护和运行的成本，降低了公务用车的使用效率。成都市统建办2000年33台各类车辆行驶42.36万公里，开支各种费用189.74万元，每公里耗资4.48元人民币，比中档出租车每公里高出2.89元。高新区对党工委成员用车费用进行过测算，养一台车的实际费用每年7--8万元(包括司机工资、福利)。这反映出：成都市公务车使用成本比出租车、私车高得多，公务车每万公里的使用成本高出社会车辆5至10倍，使用效率只有市场营运车辆的1/10左右。

4、成都市超编超标配备公务车的现象突出。目前，公务车在成都市仍然是稀有行政资源。一些地方、单位购车中追求车型、价位上档次，配备使用比较好的公务车。成都市委、市政府出台了相应的文件规定加以制止和纠正。但是，成都市超编超标配公务车的现象仍然存在。据了解，高新区1998年仅有公车80余台，近几年新购公车近200台。2002年的公车数量是1998年的3倍多；用低档车换高档车现象也有所抬头，现在提出换车申请的已有20余台待批。近几年高新区仅新购公车一项就增加经费2000余万元。这也加快了高新区党工委、管委会下决心进行车改的步伐。此外，一些单位为了逃避超编超标公务车清理，利用自有资金私自购车并上私人户头。2000年全市纠正公车私户82辆，2001年全市纠正公车私户553辆。

（三）成都市公务用车改革成功的现实依据

成都市先后有农垦局、武侯区、统建办、干道指挥部、高新区等单位和8个区（市）县的51个部门、31个乡镇及街道办事处实行了公务用车货币化改革，有430辆公务车面向社会公开拍卖。同时，市机关事务管理局制定并实施了公务用车管理的有关规定，为公务用车改革作了很好的铺垫工作。成都市实行车改的部门、单位共同的特点是：

1、高度重视，切实加强领导。这些部门、单位都成立了由领导任组长、相关处室负责人为成员的车改领导小组，加强对车改工作的领导。从车改动员、方案制定、干部职工讨论、方案实施、司机安排到车辆拍卖的全过程进行领导，发现问题及时解决，保证了车改的顺利进行。

2、立足实际，精心制定方案。货币化改革方案是否科学、是否具有可操作性，是车改成功与否的关键。成都市进行车改的部门、单位都非常重视货币化改革方案的制定。归纳起来，有3种货币化改革的模式：一是发放公务交通费。多数车改单位采取的是这种模式。从局长到一般工作人员每月发放公务交通费一般是2000元至400元。二是限额补贴公务用车费用。新津县永商镇除保留一辆镇党委、镇政府公务用车外，其余车辆公开拍卖。镇政府决定镇财政给领导成员的每辆车每年补贴一吨汽油费用、一半保险费和养路费，其余费用一律自理。三是租用公车交租车费。新都区龙桥镇规定，固定用车的领导干部全年一次性交纳一定数额的租金。根据车型不同，最低300元，最高1200元。车辆的用油量由镇政府测定供给，超出部分由用车人自己负责。对临时租车的，按公里计算收取租金。新都区、武侯区的乡镇基本采用了这一模式进行车改。成都市进行车改的部门、单位都对离退人员的用车问题作了安排解决。

3、以人为本，妥善安置司机。这是搞好车改的一个重要内容，已经进行车改的部门、单位都非常重视。根椐司机的志愿、年龄、身体状况、工作能力等情况，采取多种措施，积极稳妥地做好了司机的安置工作，没有发生人员波动事件。

4、“阳光作业”，车改成效明显。各车改单位自始至终都将车改置于广大干部、群众的监督之下，公开、公正、透明，反复讨论，慎重决策，取得了显著的效果。公务用车改革使职务消费从隐性走向公开，探索了市场经济体制下职务消费的新路子；从源头上消除了公务用车上的腐败现象；提高了工作效率；减轻了财政和单位的经济负担，降低了行政运行成本。市统建办车改后，全年车辆运行费用节约37.5万元，是上年车辆运行费用的20%。其它车改单位也大致如此。

我们也要清醒地看到，车改涉及面宽，是一项复杂的系统工程，难度不小；从深层次讲，公务交通费是公务员外出公干的交通成本，发放标准只能是由工作性质确定，但很难定量，无法操作；目前，货币化改革涉及公务员工资制度、离退休人员福利等问题，如处理不好，会产生矛盾等。这些应引起高度重视 

二、成都市公务用车货币化改革的基本思路

在推进公务用车改革中，应力求公务人员职务消费行为与其职务工作相称；交通补贴费额度设计要科学、合理，避免产生新的腐败；要防止国有资产变相流失；同时稳妥地处理好改革中的各种矛盾，尽量减少负面影响。为此，要确保这项工作顺利进行并取得成功，必须制定正确的指导思想和基本原则，科学界定改革的对象、范围和标准等等。

1、成都市公务用车改革的指导思想。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻和落实科学发展观，借鉴外地公务用车改革的有益经验，从我市实际出发，以建立廉洁、高效的行政运行机制为目标，推行公务用车货币化，建立与社会主义市场经济和地区经济发展水平相适应的新型公务用车制度，进一步推进党风廉政建设，节约财政经费开支，降低公务运行成本，提高工作效率，保证公务活动正常开展。

2、成都市公务用车改革的基本原则。（1）有利于提高工作效率的原则。要统筹考虑改革的社会效益与经济效益，在保障机关正常工作秩序和工作需要的基础上，确保公务车改革后机关工作更有效率和充满活力。（2）有利于降低行政运行成本的原则。改变计划经济条件下行政管理不计成本的落后观念，强化现代行政管理成本和效率意识，把公务用车不规范、不合理的费用降下来。（3）有利于廉政建设的原则。解决公务车使用和管理方面存在的不正之风和腐败现象，严格规范公务车的拍卖和处理。（4）有利于社会稳定的原则。与我市经济发展、群众生活水平相适应，得到多数干部群众的支持和拥护；安置好富余人员，确保公务车改革顺利进行。

3、成都市公务用车改革的范围、对象、步  。 公务用车货币化改革的范围包括：

（1）市委、市人大、市政府、市政协（除各办公厅外）所属各部门；群团组织；财政全额拨款的具有行政职能的事业单位的正局级以下(含正局级)领导干部及工作人员。

    (2)公检法部门因工作性质特殊，暂不参加改革；驻外办事机构不参加改革。

    (3)本方案规定范围之外的单位，可参照本方案提出具体改革意见，报市车改领导小组审批后实施。

(4)不进行车改的单位，对其车辆编制、运行经费、配车标准及使用范围进行重新核定，制定并实行新的车辆管理办法。

（5）分步进行，成熟一个改一个。建议全市公务用车改革放在工资改革以后进行。

4、分类测算，合理确定公务交通费的发放标准。（1）按照实际情况和定编职能，排出我市用车多、一般、少的三类单位，从中各抽选几个单位，按照前三年财务报表、单位报出的公车费用开支明细清单，测算出各类单位单车支出费用。（2）按照燃油费和保险费、养路费、维修费、年检费、停车和过路过桥费、中等价格车辆折旧费分别计算出各类单位单车平均每月开支的燃油费和其余6项费用。（3）按三类单位的不同职级、不同岗位确定公务用车占用系数；（4）计算出前三年三类单位的不同职级、不同岗位公务用车所需燃油费和每月其余6种公务交通费费用（考虑现在的变化作适当调整）。

5、实行发实物与发货币相结合的发放办法。一是按年平均燃油费折算成燃油量发给全年油卡，超支不补，剩余接转下年使用。每年油费由市财政局与石油公司结算；二是每月发给其余6种公务交通费的一半，其余一半年底与目标考核挂钩，避免因节省费用该出车的不出车，影响工作。

    6、建立公务交通费发放的增减机制。公务交通费在市场机制的作用下应该是动态的，有波动的。因此，要随着物价指数的变化而变化，及时调整公务交通费的发放标准。

7、相关情况的处理办法。（1）处置全市性的重特大突发事件、全市性的接待等用车由机关事务管理局和接待办安排。（2）离退休干部不发公务交通费，用车原办法原则上不变。（3）因公离职一月以上的（含一月），停发公务交通费，出差费按规定报销。（4）病假、休假、事假等假期以30天计算停发一月公务交通费，不足一月的照发。（5）因升降或调离本市、行政开除等，自文件到达单位的次月起执行新标准或停发公务交通费。（6）经评估后，依法公开拍卖公务车。

三、公务用车改革中需要注意的几个问题

 1、解放思想，更新观念，把认识统一到改革上来。公务用车改革是职务消费制度改革、机关运行机制改革的重要内容，是随着经济体制和行政体制改革不断深化而出现的新生事物。现行的职务消费方式终将被货币化方式取代。人们在思想观念上对其还有一个认识、理解和适应的过程。因此，加强教育，正确引导，切实转变公众的思想观念，是保证公务用车改革成功的重要环节。是要加强公车改革对群众的说明和解释工作。长期以来，人们已经习惯了传统的公车职务消费制度。尽管这一制度存在很多弊端，但由于人们对它缺乏了解，很多不合法理的事情即使经常发生，也都习以为常。相反，一旦将这种消费制度不合理的一面暴露出来，特别是要在付出成本的条件下进行纠正，人们很难接受是可以理解的。这就需要做深入细致的说服解释工作。公车职务消费成本是客观存在的、是必要的。为了把这个成本降下来，变用多少报多少为定额发放公务交通费，效果是明显的。公务交通费完全用于公务活动，不是发给个人的生活补贴，这一点必须讲清楚。同时，要加强正确的舆论宣传。新闻媒体要总结前一段公务用车改革宣传报道的经验，把公务用车改革的目的、意义、做法给广大群众说清楚讲明白，正确导向舆论，这样既可以客观公正地报道公车改革，又可以增强公车改革的透明度，避免公车改革因公众的误解而带来的震荡。

2、建立公务活动交通预备金。公务用车改革后，各部门、单位仍有大量公务活动需要公务车辆服务。要保证这些公务活动不受影响，可以建立公务活动交通预备金。以单位发放公务交通费总额的5%为宜，来源为车改前的经费渠道，由单位严格掌握，用于接待大型公务活动、处理紧急事件、报销离退休人员特殊用车费用、补助公务繁忙人员等。公正、公开、透明，专款专用。

3、安置好单位的驾驶人员。驾驶人员长期为机关和领导服务，因为车改失去了岗位，对其妥善安置是一项重要工作。它不仅关系到车改能否顺利进行，而且关系到社会的稳定。必须从稳定大局和关心驾驶人员的角度出发，制定出稳妥的驾驶人员安置政策。可采取离岗休养、解出劳动关系、就地转岗等办法由各单位负责办理。在编司机从事出租营运业务的，免费办理相关手续；创办、领办企业的，可享受相应的优惠政策。

四、纪律规定

1、车改后的单位原则上不再购置车辆。

2、领取交通补贴费的人员，不得无偿使用各种公务车辆；不得调用下属单位、企业及其它单位的司机、车辆；不得到所属单位、企业报销车辆费用。

                                                   作者：：中国社会经济调查研究中心西南中心主任  刘汉臣