新时期基层人民调解工作存在的问题与对策建议

中国社会经济调查研究中心西南中心特邀研究员、四川坤弘律师事务所 曹帅

人民调解是我国法制建设中具有中国特色的社会主义民主法律制度，是一门兼容情、理、法的“化干戈为玉帛”的艺术。随着社会的进步，经济的不断发展，矛盾纠纷呈现复杂化多样化的趋势。如何做好新时期基层人民调解工作，已成为我们人民调解员面临的一个重要课题。笔者就我国当前人民调解工作现状,存在的问题进行了剖析并提出相应的建议与对策。

关键词：基层 人民调解 问题 对策

一、存在的问题

（一）人的问题

（1）调解员不够专业

随着现代化分工的日益精细化、专业化，社会矛盾纠纷日趋复杂化、多元化。需求决定供给，在此背景下，当前基层人民调解员专业化程度和综合素质的欠缺，已不能很好的满足人民群众日益增长的纠纷调处需求。当前基层人民调解员，大多由退休工人、社区干部和其它职业者专任或兼任，存在着高龄低历、重情理甚于重法理的特点。一方面，我们不可否认，具有此特点的调解员在社区熟悉度、与群众沟通上占有一定的优势，但也应充分认识到，当矛盾纠纷的调处更多的是依据主观意识时，则随意性较大，调解效果差强人意。另一方面，调解员作为法律服务体系的有机组成部分，体现着我国公共服务的整体水平，当其综合素质有所欠缺时，将无法很好的取得矛盾双方的充分信任和尊重。

（2）调解队伍不够稳定

基层人民调解队伍流动性较大、队伍稳定性不够的问题，最主要原因还是揽不来人、留不住人。基层人民调解工作环境艰苦、待遇不好，工作整体性价比不高。因此，不可避免的会出现如下两种情形：一则，受过专业训练的人员栖高枝，很少有愿意主动下到基层去做调解工作的；二则，就算来兼任调解员工作的，也仅仅是以兼任基层调解员为踏板或无奈之选，一旦有更好的工作机会出现，他们均会毫无留恋的远走高飞。

（二）财的问题

经费之于人民调解，就好比水之于鱼。没有充足的经费保障，人民调解工作就成了无水之源、无本之木。在基层人民调解工作中应尤为重视经费的保障，其理由如下：一是，时移事迁，调解专业性增强、工作量增大，调解不收费的可行性存疑。制度设立之初，基层人民调解需调处的矛盾纠纷简单、工作量小，不收取任何费用具有合理性，但现如今矛盾纠纷呈日益多元化趋势，诸如劳资、经济、合同、医疗等的矛盾纠纷调处，任务重、压力大，对调解员的专业性要求更高，需要大量的经费支持。二是，解除调解员经济上的后顾之忧，调动其工作积极性。肚皮问题解决之后，才能谈情怀问题。要想基层人民调解工作长久有效的运转，不能光喊口号、画大饼，要切实地解决调解员经济上的顾虑，使调解工作成为一份有尊严的工作。基于以上原因，只有充分解决基层人民调解工作的经费问题，才能够维持基层人民调解工作的正常开展，使得矛盾纠纷能够解决在基层。

（三）协议的问题

在基层人民调解过程中，调解协议的不规范、内容的不完整和不明确，均阻碍了司法确认的顺利完成。《文心雕龙》有言：“规范本体谓之熔，剪截浮词谓之裁”，即要规范写作的内容，裁剪没有必要的词句。在人民调解协议的制作过程中，应创制一定的范式，既对双方协议内容和有关材料进行固定，也对协议制作过程予以指引，使得经由人民调解的协议能够顺利通过司法确认。只有当人民调解协议经过了司法确认，才能够具有执行力，也才能最终保障好协议双方的权益。

（四）宣传的问题

地方政府部门对基层人民调解的宣传力度不足，以致普遍关心、认可、支持人民调解工作的社会氛围相对缺乏。《白虎通·三教》有言：“教者，效也，上为之，下效之”，即上面的人怎么做，下面的人就学着怎么干。要想把地方政府部门对人民调解工作的重视程度外化出来，宣传是很好的突破口。当前大多地方政府部门对基层人民调解工作宣传不到位，大多浮于表面，既不具体，也不深入。只有当政府部门做好、做足对基层人民调解的宣传工作，既领之、又导之，才能够创造出一种重调解的社会氛围，经由层层示范和层层带动，形成上行下效、整体联动的总体效应，于此才可谓打开了新时期基层人民调解工作的大门。

二、对策

（一）以人为本，重视内功修炼

基层人民调解工作要实现大发展，就必得加强调解员的专业化、职业化建设，通过其内功的修炼以实现整体调处能力的提升。为此，可以从两个方面进行努力：

一是固本。制定一系列的基层人民调解员培训计划，着力点在以下几个方面：其一，专业能力的提升，邀请法律专家和教授等，以理论讲授、案例分析与模拟调解等方式对调解员进行培训；其二，沟通能力的训练，在每期培训中随机分组进行模拟沟通训练；其三，心理知识的学习，定期邀请心理专家和咨询师对调解员进行心理知识和心理疏导技巧培训。

二是开流。大量引入具有法学背景的人员、专业律师等加入到基层人民调解工作中来，从源头上、总体上提升调解员的专业化程度。矛盾纠纷的愈发复杂化，需要从源头上提升基层人民调解员的专业能力，使得基层人民群众的纠纷调处也能实现“专业人解决专业问题”。唯有如此，才能找准症结，对症下药，以达到正本清源、抽薪止沸的效果。

（二）双管齐下，突破经费瓶颈

任何组织没有经费支持都走不远。为更好发挥基层人民调解的作用，应突破经费瓶颈。就笔者了解情况而言，针对每个调解：调解成功补助50-300块钱，而且必须建立完整的调解案卷，调解不成功则不补助。考虑到调解并不是撒水拿鱼，不总是一调即成，而调解员的吃穿住用行也均需开支，因此，当调解员仅仅依靠调解补助过活而无基本生活保障时，调解工作理所当然也就举步维艰。

为此，以新时期基层人民调解工作现状为根基，应多措并举、双管齐下，以增加调解经费：一方面，应进一步发挥外部供血机制作用，加大财政预算，建立和完善“政府购买服务”体系，探索建立“以案定补”机制，通过设定统一补贴标准、统一补贴审批程序等方法,进一步明确补贴对象和完善规范补贴发放程序等内容，提升调解员待遇，改善基层人民调解工作环境；另一方面，应充分激活自身造血机制，增收开源，为此笔者建议对《中华人民共和国人民调解法》第四条进行修改，将“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”改为“人民调解委员会调解民间纠纷，适当收取一定的费用（以仲裁费用为限）”，于此，一则可以在一定程度上缓解调解经费不足的困境，二则于提高人民调解的社会地位、增加群众信服度有所裨益。

（三）规范人民调解协议，顺畅司法确认程序

在基层人民调解工作中，应严格遵循人民调解原则，规范人民调解协议的制作，使调解工作能够“合情合理更合法”，切实地维护当事人合法权益。在人民调解协议的规范上，严格按照调解协议的制作要求，对相关材料进行制作、整理、归档。由于人民调解协议不具有终局效力，经调解解决的纠纷往往存在一方当事人反悔、提起诉讼等隐患。顺畅司法确认程序就显十分重要，依据《中华人民共和国人民调解法》《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定程序执行》等相关法律规定对调解协议进行受理、审查、确认。人民法院经审查依法作出确认决定后，人民调解协议即具有强制执行力，在一方当事人拒绝履行或者未全部履行时，对方当事人可向作出确认决定的人民法院申请强制执行。

（四）做好宣传，深化群众对矛盾纠纷解决机制的认识

宣传，乃搞好、搞活基层人民调解工作的题中之义。扩大基层人民调解影响力，提高群众对基层人民调解的知晓率、理解度是宣传的中心思想。基层矛盾纠纷的调处，应坚持“先调解，再仲裁（双方自愿），后诉讼”的指导方针，充分有效的利用多元矛盾纠纷解决机制，整合司法资源、为诉讼分流。一方面，通过新媒体与传统媒体宣传的强强结合，创新宣传方式，加强对群众的宣传教育，使其能充分的认识到基层人民调解的优势，善于运用调解来更高效、便捷地维护自身合法权益，提高调解的履约率，促进社会的和谐稳定。另一方面，通过普法活动进社区、发放宣传资料、开办讲座等方式，拓宽群众对矛盾纠纷解决机制的认识，使其能够充分的认识到矛盾纠纷的解决方式是多元化的，并非只有诉讼一种渠道。

（五）增强调解员荣誉感，做好政府相关部门对接

荣誉是一个人因才能、业绩、贡献、德性而获得的来自组织的褒扬和赞誉，是一种精神的诉求，价值的认可。强化人民调解员的荣誉感，使调解员成为身份、荣誉、能力和担当的象征。最后，做好政府相关部门与部门之间的有效对接工作，单靠各级人民调解组织的力量，难以完成把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态的重要任务，很多跨地区、跨部门的矛盾纠纷需要相关部门共同协调配合解决。因此迫切需要建立健全党委、政府领导挂帅的，整合政法综治、公安、法院、人社、卫生、国土、房地产、旅游、金融、保险等各部门的力量，推动人民调解与司法调解、行政调解高效联动,构建起多元化矛盾纠纷调处的新体系。进一步明确职责分工，相互协作，统一受理、调处辖区内的矛盾纠纷，把人民调解、行政调解和司法调解做到有机结合，实行由派出所、法院、司法所、各调委会主任等参加的人民调解例会制度，通过对辖区内矛盾纠纷的发生、调解、及涉讼等情况进行综合分析，及时研究部署矛盾纠纷预防、化解的对策及注意事项，为人民调解队伍提供一个和谐有序、宽松灵活的环境，使其能最大程度的发挥能动性。

结语

积跬步，至千里。人民调解工作的发展不是一蹴而就的，面对新时期各种社会矛盾激发的大背景，我们应知难而上，找准现阶段人民调解工作的病灶，积极应对、累积经验，充分发挥出基层人民调解工作“为信访分流、为公安减压、为法院减负、为群众解忧”的作用。笔者从调解工作现状着手，以新时期基层人民调解工作中存在的问题为出发点，提出了自己的对策与建议，希望能够抛砖引玉地为我国新时期基层人民调解工作拾柴添薪。

参考文献

［1］柳春香、杨春：《如何让基层人民调解员练好“内功”》，载《人民论坛》，2016年11月第33期。

［2］浙江社诸暨市司法局：《坚持发展“枫桥经验，不断推进人民调服务基层社会治理创新”》，载《中国司法》，2018年第6期。

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［4］罗德俊、刘纯：《当前基层人民调解面临的问题及对策》，载《江苏法制报》，2018年6月12日。

［5］毛育君：《浅谈基层人民调解组织的建设》，载《法制与社会》，2016年11（上）。

［6］柳春香、杨春：《基层人民调解工作现状、问题及对策研究——以北京市为例》，载《北京政法职业学院学报》，2016年第1期。