《四川乡村振兴促进条例》功能与内容的法条构建

洪 燕

(四川乡村振兴立法课题组    四川旅游学院 马克思主义学院，成都 610100）

【摘  要】  乡村振兴需要立法保障。乡村振兴战略的核心是通过立法使乡村的生产要素突破既有体制机制障碍，实现在城乡之间自由流动，促进城乡融合发展。四川乡村振兴立法，在立法功能定位问题上，建议赋予法规以“统摄全域”功能或“基本法”属性，使其成为四川乡村振兴事业的法治基础；在立法内容上，由于“发展壮大集体经济”、“加强农村集体经济组织建设”、“改革创新农村产权制度”、“规划引导乡村村社建制变化”等方面在当前乡村建设中存在现实紧迫性，同时也是党和国家政策的刚性要求，应当在四川乡村振兴立法中予以积极回应，在法规中植入“鼓励发展壮大农村集体经济、加强农村集体经济组织建设、改革创新农村产权制度、规划引导乡村村社建制整合”相关规范，以助力四川乡村振兴战略。

【关键词】  乡村振兴；功能定位；集体经济；农村产权；法条构建

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。乡村振兴战略的提出，体现了党对全局工作和经济建设规律的深刻把握，表达了党对“三农”问题的殷殷关切。实施乡村振兴战略，需要立法支撑。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下称《意见》）要求，“各地可以从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。”因此，对乡村振兴立法工作进行研究，把当前行之有效的乡村振兴实践和政策，上升到法律法规层面，发挥立法在乡村振兴过程中的保障作用，使乡村振兴工作有法可依、有章可循，刻不容缓。

我国是一元立法体制国家，下位法在内容上应当与上位法保持协调一致，不得与上位法相抵触。在乡村振兴国家立法尚未出台的情况下开展地方立法，尽管《意见》已经勾勒出了乡村振兴立法的大致内容，四川乡村振兴立法的挑战仍然不小（注：为叙述方便，对未来立法的成果，本文简称为《四川条例》）。科学立法是社会主义法治的基本要求，《四川条例》在内容上如何更加贴近我省乡村实际，尽可能地实现科学合理，本文试图提出以下几点陋见，与各位方家商榷。

一、秉承统摄全域的功能定位

每一部法规都有其特定功能和作用，法规的功能定位是立法前首先需要考虑的问题。《四川条例》的制订，应当立足于“统摄全域”功能，定位于在“三农”法规规章体系中起着支柱性作用、具有“基本法”属性、地位高于“三农”领域其他法规规章。

（一）“统摄全域”功能的现实逻辑

1、乡村振兴是乡村全域振兴。乡村振兴涉及乡村产业、乡村生态、乡村文化、乡村治理、民生保障、产权制度、人才支撑、社会支持、组织保证等诸多方面。因此，《四川条例》的制订应当着眼于“统摄全域”功能，赋予法规“基本法”属性。

2、“统摄全域”功能是我省“三农”领域立法现状的客观要求。目前，我省在“三农”领域制订的法规规章数量不少（近15年来不少于20部），涉及面也较广，但统筹协调性较差。内容上绝大多数都是对上位法（含行政法规）的贯彻落实，上位法中存在的法律冲突不可避免地存在于这些法规规章中，给法规规章的执行实施带来难度，工作难以开展。我省“三农”领域法规的这种现状，客观上亟需一部法规作为基础性法规，“统摄全域”，平衡不同行业间的利益冲突，实现协调联动。正如有学者指出，“乡村振兴地方立法应该是地方性法规，以便统领各地方的三农立法。”[1]

3、《四川条例》的立法形式。《四川条例》“统摄全域”的功能，决定它在立法形式宜采用“促进型立法”方式，因为它需要统摄乡村全域各种社会关系，没有必要也很难对各种社会关系参与者的权利义务作出具体规定。因此，在名称上建议使用《四川乡村振兴促进条例》。由于“它不像以往的法律法规一样以管制性、约束性规范为主要内容，而是重在提倡、促进某项事业的发展。”[2]所以，在规范类型上也应以“倡导性规范”为主。

（二）“统摄全域”功能的法条构建

1、“统摄全域”功能的内容。《四川条例》的“统摄全域”功能，一方面体现在它的“基本法”地位上，同时也应体现在它所起的作用上。具体而言，《四川条例》在功能上应当是：推进我省农村治理体系现代化的有力举措、促进我省乡村振兴目标如期实现的制度保障、确保我省乡村振兴战略顺利实施的基本支撑、完善我省涉农法规体系建设的法治基础。[3]基于此，在法条构建上应当把《四川条例》的这些功能予以全面表达。

2、“统摄全域”功能相关规范的坐标。与法律采用“编、章、节、条、款、项、目”不同,地方性法规一般采用“章、条、款、项”的体例。按照当前学界的普遍观点，乡村振兴地方立法一般设七章为宜，即：第一章是总则、第二章是产业发展、第三章是生态环境、第四章是乡村治理、第五章是扶贫济困、第六章是法律责任、第七章是附则。依照通常的立法惯例，关于法规功能或定位的条款，一般都设置在第一章总则中。据此，《四川条例》可设七章，关于功能的条款，宜设置在《四川条例》第一章“总则”中。

3、“统摄全域”功能的法条表达。一项法规的功能定位，在法条中往往借助于立法依据、立法原则、特别是立法目标等内容进行表达。目前，我国乡村振兴法尚未出台，《四川条例》在立法依据上尚无直接、具体的法律依据。在政策依据方面，最为直接的政策依据就是《意见》。因此，对《四川条例》制订依据的表述应为“依据国家相关法律和政策”。立法目标和原则方面，紧扣《意见》中的相关内容，切实把党和国政策法定化是比较合理的方式。建议法条表达如下：

二、发展壮大农村集体经济

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。发展集体经济是破解乡村振兴制约因素的有效举措，“农村集体经济巩固和发展，不仅关系到农民的切身利益，关系到农村改革和发展稳定大局，而且关系到中国广大农村坚定走社会主义道路这一根本问题。”[4]

（一）发展壮大农村集体经济的现实逻辑

1、发展壮大农村集体经济是党中央的要求。农村集体经济是社会主义公有制的重要组成部分，是实现农民共同富裕的载体。党的十九大提出要“壮大集体经济”，我省通过立法为发展壮大农村集体经济提供法治保障，是对党中央“壮大集体经济”要求的立法回应。

2、发展壮大农村集体经济是弥补当前我省乡村振兴“短板”的需要。当前，我省农村集体经济发展滞后，一些乡村出现了不同程度的衰败，农田水利等农业生产基础设施年久失修，丧失了其应有的保障功能，直接影响农业农村现代化建设和乡村治理体系的构建。发展壮大农村集体经济，补齐“短板”，提高农村集体经济“造血”功能，是实现乡村振兴，带动农民共同致富的重要抓手。

3、发展壮大农村集体经济是乡村振兴的必经之路。“发展壮大村级集体经济，是构建现代农业产业体系、提高农村公共产品供给和服务能力、实现农业强、农村美、农民富的重要举措。”[5]江苏的华西村、山东的南山村，包括我省成都市的宝山村、战旗村等，它们的发展经验表明，农村集体经济发展得好的地方，也是乡村振兴工作开展得好的地方。因此，乡村振兴战略的实施，需要在立法上支持农村集体经济发展。

（二）发展壮大农村集体经济的法条构建

1、发展壮大农村集体经济的路径。解析发展壮大农村集体经济路径，是在立法上制订相应规范支持其发展的基本前提。结合我省实际情况，发展壮大农村集体经济应从以下几个方面入手：

（1）发展壮大农村集体经济，首先要全面清产核资，明确集体资产状况，做好资产确权登记工作，确认资产归属；其次是将农村集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据；第三是需要不断创新农村集体资产监督管理制度和模式等。

（2）对于农村集体经济发展存在困难的乡村，政府应当建立农村集体经济发展专项扶持资金，加大财政扶持力度，为农村集体经济发展注入“源头活水”；

（3）相关金融机构应适当放宽金融贷款政策，降低农村集体经济组织融资贷款门槛和成本，支持农村集体经济发展；

（4）努力盘活农村集体资产。有序推进经营性资产股份合作制改革，把土地、物业、资金等集体经济资产，以信托、合作入股、联营、投资基金等方式参与产业投资、城市开发与建设，实现集体资产的保值增值和发展壮大，激活“沉睡”的农村集体资产，实现农村集体资产、资源、资金等要素的有效利用，促进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”；

（5）立足资源优势，因地制宜发展壮大农村集体经济。如：利用集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招标等方式发展现代农业项目；利用人文、历史等良好文化资源优势发展休闲农业和乡村旅游；利用闲置的各类房产设施、集体建设用地发展租赁物业等；

（6）培育农村集体经济发展的领军人才。选优配强村“两委”班子，注重在农村能人、外出务工返乡人员中推选年富力强、文化程度高、事业心强、懂经营管理的农村人才担任村“两委”成员；进一步加大大学生村官、第一书记的选派力度，充分利用大学生“村官”“三支一扶”等人才引进政策，引导更多人才资源扎根基层；加强对农村集体经济经营管理人员、新型职业农民的经营管理技能培训，构建农村集体经济人才培养机制。

2、发展壮大农村集体经济相关规范的坐标。发展壮大农村集体经济属于乡村产业振兴的重要内容，根据前述《四川条例》七章体例，该内容宜在第二章“产业发展”中予以体现。

3、发展壮大农村集体经济相关规范的法条表达。在《四川条例》中对发展壮大农村集体经济的规定，应主要把发展壮大农村集体经济路径的相关内容进行较全面的表述。建议法条表达如下：

三、加强农村集体经济组织建设

农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一组织，是农村经济发展的重要基础，对我国农村社会构建具有极端重要性。实施乡村振兴战略，需要通过立法支撑农村集体经济组织建设。

（一）加强农村集体经济组织建设的现实逻辑

1、加强农村集体经济组织建设是发展壮大集体经济的组织保障。要发展壮大农村集体经济经济，必须有一个组织健全、功能明确、监督到位、保障有力的农村集体经济组织，才能带领全体村民把集体经济体量越做越大，形成自我“造血”功能，进而惠及广大村民，实现乡村的全面振兴。

2、农村集体经济组织是农村市场经济运转不可或缺的主体。农村集体经济组织作为农村土地等集体财产的所有者，同时又是全体集体成员利益的代表者。自农村实行联产承包责任制以来，我省很多农村集体经济组织基本上处于名存实亡的状况。正如学者指出，“实践中, 虽然很多地区存在农村集体经济组织, 但基本都处于闲置和虚化的状态, 很多农村集体经济组织都被基层自治组织所取代”。[6]基于此，需要从制度上规范农村集体经济组织，明确其职能，加强其建设，推动乡村振兴实施。

（二）加强农村集体经济组织建设的法条构建

1、理顺关于农村集体经济组织的认识。在立法上制订加强农村集体经济组织建设的规范，需要从法律上理顺当前农村社会治理实践中，存在的诸多对农村集体经济组织认识不清的现象。

（1）厘清农村集体济组织外延是基础。当前，尚无法律法规和政策文件对农村集体经济组织给出明确的定义和解释，关于农村集体经济组织的法律规定，亦散见于《宪法》、《民法总则》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》及行政法规、规章、地方性法规中。《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《农业法》第2条规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”《农村土地承包法》第12条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”

从上述法律规定看，对于农村集体经济组织的外延至少可以得出如下结论：在纵向上，农村集体经济组织是分层次的，可能是村民小组范围内的集体经济组织