2020

四川省优化营商环境调研报告

(法治版)

目 录

前 言

推进状况

一、良法保障

二、主观能动

三、四川典范

四、现实问题

影响因素

一、干部作风

二、基层问题

三、遗留难题

四、债务拖累

学术视觉

一、省高院的成绩单

二、以问题为导向要压实责任

三、摘下眼镜看政、商

四、改造我们的学习

对策建议

一、 全面培养政治意识

二、 建立全省协同机制

三、新官一定要理旧账

四、建立政商联谊机制

五、学术专业积极参与

六、他山之石可以攻玉

前 言

“法治是最好的营商环境。”

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上的这一深刻阐述和重要论断，为党中央、国务院根据新形势新发展新要求做出的治国理政重大决策部署——优化营商环境响亮破题。

接下来，《优化营商环境条例》于2020年1月1日开始施行。《条例》的施行，对我国法治化营商环境建设具有里程碑意义，从国家层面夯实了我国优化营商环境事业的良法基础。

《条例》涵盖了市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等营商环境建设的方方面面，对当前优化营商环境涉及的各个领域进行了制度化规范，同时聚焦市场主体反映强烈的突出问题，坚持对标国际一流标准，推广国内最佳实践，明确了一揽子制度性解决方案，推动各级政府深化改革、转变职能，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境。

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。这次会议最重大的成果是确立了习近平法治思想。

法治中国正在舒展美好画卷。

回望四川新时期的法治之路，自《四川省依法治省纲要》【〔2013〕25号】贯彻实施以来，法治实践成就显著，为营造四川省法治化营商环境奠定了良好基础。

2020年11月19日，四川省委召开常委会会议，传达学习习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话精神。会议要求，继往开来，坚定地用习近平法治思想指导法治四川建设。

近年来，四川根据自身省情特点和奋斗目标，以中央的决策部署为纲纪为前提，将优化营商环境融入法治四川一体化建设。自2020年7月以来，《四川省优化营商环境条例（草案）》已经四川省十三届人大常委会第二十三会议第二次审议。《草案》在贯彻落实国家条例的立法精神和相关要求的同时，注重突出地方特色，立足四川实际，回应四川优化营商环境工作中存在的问题和市场主体的需求与愿望。《条例（草案）》正加快向正式颁布施行推进。在具体操作上坚持问题导向，有省人大广开言路、强化司法职能的推动，有省政府成立于2019年的推进政府职能转变暨“放管服”改革协调办公室的辛勤工作，有省发改委、省社科院从政府职能、专业咨询两个角度的牵头、牵动，正不断产生四川灵感、四川能量，加快成熟四川方案，探索形成四川方式，努力向成就四川目标进行。

但什么事情什么事业的成就都不可能一蹴而就，一帆风顺。况且，营造法治化的营商环境，本身就具有其革命性、斗争性。

优化营商环境的部署与推进已有几年的时间，我们有的地方有的部门，却还表现在口头上，行走在纸面上，就全省范围而言，既有上下的“温差”，也有左右（市、区、县横向比较）的“时差”。特别在基层，许多地方还只是表现在积极的政务服务方面，还需要法治制度的覆盖、法治精神的穿透与照射。这些都还是现实的问题，尤其是法治化营商环境需要的普遍的、透彻的执行力问题。

制度的生命力在于执行。

推进情况

一、良法保障

法治包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的是良好的法律，即良法。

在作为优化营商环境奠基良法的《优化营商环境条例》正式实施前，中央的作为可以追溯到2017年9月8日中共中央、国务院《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》的出台。《意见》开宗明义地指出，企业家是经济活动的重要主体。改革开放以来，一大批优秀企业家在市场竞争中迅速成长，一大批具有核心竞争力的企业不断涌现，为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展、增强综合国力作出了重要贡献。营造企业家健康成长环境，弘扬优秀企业家精神，更好发挥企业家作用，对深化供给侧结构性改革、激发市场活力、实现经济社会持续健康发展具有重要意义。在其指导思想部分进一步强调，着力营造依法保护企业家合法权益的法治环境、促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境、尊重和激励企业家干事创业的社会氛围。

中央在推进《优化营商环境条例》尽快颁布施行的过程中，推进《民法典》的尽快颁布施行也在加紧工作。《条例》和《民法典》的颁布施行一前一后虽然间隔一年时间，但依然可谓双轨并行。也正是习近平法治思想的形成在实践中的具体体现。

《民法典》强调营造公平竞争的市场环境，是促进社会主义市场经济健康发展的内在要求，《民法典》为保护和促进各类所有制经济发展提供了制度安排，为进一步理顺政府和市场关系、推进“放管服”改革提供了法治支撑。

国内有的专家在解读《民法典》时指出，我国《民法典》系统整合新中国70多年实践形成的民事法律规范，传承弘扬中华民族传统美德，借鉴人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的《民法典》，具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色。中华民族传统美德为民法典编纂提供了丰厚滋养，使《民法典》具有深厚历史文化底蕴。

四川的专家学者在《民法典》正式施行前，也进行了激情解读，在不同的学术研讨会上提到《民法典》时，欢欣鼓舞之情溢于言表。

而在《优化营商环境条例》已经正式施行数月后，中央又出台了《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号）。《意见》强调了完善优化营商环境长效机制，建立健全政策评估制度；建立常态化政企沟通联系机制，抓好惠企政策兑现；强化对改革的支撑保障。

国事之大，其情殷殷。

四川在中央的引领下，奠定良法基石方面的努力体现在多个层面。其中在2019年6月20日出台的《四川省深化“放管服”改革优化营商环境行动计划（2019—2020年）》最为有力。开篇即指出，为深入贯彻落实党中央国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，加快提升全省营商环境国际化、法治化、便利化水平，结合我省实际，制定本行动计划。《行动计划》分总体要求、加快构建公平正义的法治环境、着力营造竞争中性的市场环境、持续建设公开透明的政策环境、全力打造便捷高效的政务环境、保障措施等六个大板块。大板块下又有若干小板块，各小板块又确定了具体执行的责任单位。比如加快构建公平正义的法治环境大板块下的完善地方法规规章体系，小板块确定的责任单位为省司法厅、省发展改革委、省经济和信息化厅、省市场监管局，排在首位的为牵头单位。

《行动计划》第四十六小板块为“强化法治保障”。指出，加快推动出台《四川省优化营商环境条例》，加强对政府职能转变和“放管服”改革措施的法制审核力度，加快清理滞后于“放管服”改革要求、不利于优化营商环境、制约新产业新业态新模式发展的有关地方法规规章和规范性文件，及时提出修改和废止建议。鼓励各地各有关部门（单位）将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革经验制度化。

《行动计划》共有5个附件，即：四川省政务服务对标专项行动方案、四川省提升营商环境法治化水平专项行动方案、四川省减证便民专项行动方案、四川省规范行政审批中介服务专项行动方案、四川省推进“一网通办”专项行动方案。各个方案内容精准、细致。

我们对《四川省优化营商环境条例》的落地充满期待的激情。因为我们看到，立足优化公平竞争、诚实守信的市场环境是草案的重要内容，着眼提升公开透明、高效便捷的政务环境，是草案的另一大亮点，草案围绕打造公正文明、严格规范的法治环境进行了规定。条例草案在贯彻落实国家条例的立法精神和相关要求的同时，注重突出地方特色，立足四川实际，回应四川优化营商环境工作中存在的问题和市场主体的需求与愿望。

二、主观能动

2020年3月30日，四川省人民政府办公厅下发《关于印发四川省深化“放管服”改革优化营商环境2020年工作要点的通知》（川办发〔2020〕31号）。《通知》包括持续深化行政审批制度改革、持续深化商事制度改革、持续激发创业创新、持续改善社会服务、持续加强和规范事中事后监管、开展营商环境优化专项行动、开展政务服务质效提升专项行动、开展“放管服”改革向基层延伸专项行动、强化对改革的支撑保障等九个方面。仅就标题而言，这里出现最多的是“持续”，然后是“开展”，再然后是一个“强化”和“支撑保障”。它的开篇语就说的很明白：为深入贯彻党中央国务院和省委省政府关于深化“放管服”改革优化营商环境决策部署，全面落实《优化营商环境条例》，坚持不懈推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快政府职能深刻转变，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境，结合四川实际，制定以下工作要点。

《通知》的几个方面的表述是清晰而又深刻的，也是承前启后的。它不是一朝一夕、一挥而就的程序式公文，而是深思熟虑、饱含心血、结合四川具体、视野开阔、前瞻性强、充满主观能动的指引性、指导性、执行性文件。

《通知》的持续深化行政审批制度改革强调了完善权责清单制度、精简行政许可事项、精简行政许可事项、整治各类变相审批等。

好一个“完善权责清单制度”，好一个“整治各类变相审批”，都充满了坚定的法治精神。

在开展营商环境优化专项行动部分，强调了优化提升营商环境评价指标；对标国际一流、国内先进，聚焦国家营商环境评价指标，精准制定改革措施，适时开展业务培训，分类加强行业指导，最大程度减环节、减材料、减时间、减成本，促进我省营商环境评价指标大幅提升。并确定由省发展改革委牵头，省直有关部门（单位）及各市（州）人民政府按职责分工负责。
    在开展“放管服”改革向基层延伸专项行动部分，强调了推动行政权力向基层下放。指出，深化乡镇行政执法体制改革，扩大经济发达镇改革试点范围，将一批审批、服务、执法等权限依法赋予乡镇。指导各地建立乡镇（街道）权力清单、责任清单和服务清单，实行动态管理。出台做大做强中心镇意见，增强中心镇政府服务经济社会发展能力。各市（州）以县为单位完善“就近能办”事项清单，推动更多政务服务事项向乡镇（街道）、村（社区）延伸下沉。并确定由省委编办、住房和城乡建设厅、各市（州）人民政府按职责牵头，省直有关部门（单位）按职责分工负责。

我们认为“向基层延伸专项行动”意义重大深远，历史必将给予充分肯定。

在强化对改革的支撑保障部分，强调强化法治保障，要求加快推动出台《四川省优化营商环境条例》。确定由省发展改革委、司法厅按职责牵头，省直有关部门（单位）及各市（州）人民政府按职责分工负责。

总之，川办发〔2020〕31号《关于印发四川省深化“放管服”改革优化营商环境2020年工作要点的通知》其要义、其主旨、其规定、其方向所产生的影响将是深刻深远的，并必然产生巨大成就。

成立一年多的四川省推进政府职能转变暨“放管服”改革协调办公室，在主观能动方面发挥了很好的作用。其工作务实、积极、严谨，在调查研究、全面协调、上传下达等方面做得非常出色。

8月3日，四川省人大常委会办公厅发布公告，向社会各界公开征求对全省营造法治化营商环境工作的意见和建议。公告发布后，主流媒体的报道是，“法治是最好的营商环境”，优化营商环境需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。如何更好地营造法治化营商环境，助力四川经济社会发展？为贯彻落实中央指示精神和省委十一届七次全会精神，统筹推进疫情防控和经济社会发展，持续提升全省营商环境法治化水平，积极助力企业复工复产和成渝地区双城经济圈建设，省人大常委会将于9月份听取和审议四川省人民政府、四川省高级人民法院、四川省人民检察院履行职能营造法治化营商环境的专项工作报告，此次征求意见建议，正是为听取和审议报告做准备。

省人大的这一举动，源于张睿等省人大代表提出的

“第743号代表建议”。这份代表建议的内容就是强化司法职能，推动优化营商环境建设。

强化司法职能，主要是指强化人民法院的审判、执行职能，人民检察院代表国家行使检察权和法律监督权职能。

这又是四川推动优化营商环境建设主观能动性方面的耀眼亮点！

公告发布三天后，省人大监察和司法委员会召开营造法治化营商环境专题调研暨重点督办第743号代表建议工作座谈会，为营造法治化营商环境“把脉问诊”。

会议指出，省十三届人大三次会议期间，省人大代表张睿等提出关于发挥司法职能作用营造法治化营商环境的建议，被省人大常委会列为第743号建议给予重点督办。建议针对不同程度存在的部分企业诚信守法意识不够强、极个别行政机关执法行为不够规范、解决纠纷的司法渠道还不够完善，以及省内各地营商环境法治化水平差异较大等问题，提出在全省范围内持续开展营造法治化营商环境活动，积极营造稳定公平透明、可预期的营商环境等建议。

 会议指出，经过多年努力，我省营商环境明显好转、法治化程度不断提升，但距群众对公平正义、透明高效、互利共赢的法治化营商环境的期望还有一定差距。要深入学习贯彻中央和省委有关决策部署，不断完善制度机制，创新工作方法，公正高效规范执法司法，以更加务实求实的有效举措，依法平等保护各类市场主体的合法权益；要进一步坚持问题导向，扎实做好调查研究，多种渠道收集意见建议，做好案例分析，加大宣传力度。为进一步提升我省营商环境的法治化水平，今年下半年，省人大常委会将集中对相关法规与规范性文件进行审查和清理，为优化营商环境清除制度障碍。

9月17日，四川省高级人民法院召开营造法治化营商环境座谈会，听取人大代表、政协委员及商会代表的建议意见，就更好优化法治化营商环境进行交流。

　　会议指出，在2020年的省“两会”上，多位代表委员提出了强化破产审判、保护民营经济、持续营造法治化营商环境的建议。省法院在认真办理代表建议和委员提案的基础上，积极筹备此次座谈会，目的是更加深入了解各方心声，凝聚共识，为全省法院进一步改进工作提供坚实基础。

座谈会中，与会人大代表、政协委员、商会代表和省人大机关、省政协机关、省工商联相关负责人充分肯定了法院系统在优化法治化营商环境中的经验作法，并提出了具有针对性、启发性的意见建议，包括继续加强对失信企业的惩戒，更加严厉地惩处虚假诉讼等对企业经营危害大的违法行为，更充分地借用商会平台促进企业间的矛盾纠纷化解等。

　　省法院党组成员、副院长刘楠在听取发言后指出，要提高思想认识，进一步增强优化法治化营商环境的使命感、紧迫感。人民法院是营造法治化营商环境的主力军之一，要清醒认识到法治既是改善营商环境的重要手段，也是营商环境的重要组成部分，要进一步增强使命感，切实把自身工作摆进去，找准点、定好位，充分发挥审判职能，在优化营商环境方面表现出应有的法院担当，要完善工作机制，进一步提升优化法治化营商环境的能力，推进民商事案件高效审判，推进多元化解纠纷工作机制，积极延伸司法服务，要加强司法保护，进一步激发各类市场主体活力。当前要以学习《民法典》为契机，推动解决当前营商环境领域的一些痛点问题；要加强刑事司法保护，依法严惩侵犯产权和企业家人身财产安全的犯罪行为；要加大执行工作力度，保障市场主体胜